IV SA/Po 799/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Prezydent Miasta L. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 5, i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 4, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163 zwanej dalej jako "u.p.s"), art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a") przyznał L.W. (zwanemu dalej jako "Skarżący") zasiłek celowy na zakup artykułów żywnościowych – na przygotowanie obiadów we własnym zakresie na miesiąc maj w wysokości [...] zł (za koszt obiadu przyjęto koszt wsadu do kotła w kwocie [...] złx31 dni). Organ I instancji na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że Skarżący samodzielnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje lokal mieszkalny dwupokojowy wraz z kuchnią, łazienką i wc. Skarżący posiada też orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił również, że Skarżący pobiera zasiłek stały w wysokości [...]zł. oraz otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Organ uznał, iż Skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego wobec czego orzekł o przyznaniu zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych. W odwołaniu Skarżący zarzucił organowi I instancji wadliwe uzasadnienie decyzji stwierdzając, iż brak jest wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wysokości przyjętej przez organ I instancji kwoty jako średniego kosztu, tzw. wsadu do przygotowania jednej kolacji i śniadania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 48 ust. 1 i 4, art. 106 u.p.s., uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 (M.P. z 2013r., poz. 1024), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ administracji udzielając świadczeń z pomocy społecznej, kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, iż Skarżący spełnia przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy. Jak wyjaśniło Kolegium decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby jego rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Zdaniem Kolegium organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony obowiązek uwzględnienia sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., stanowiącymi iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium wskazało też, że z akt sprawy wynika, iż całkowity dochód Skarżącego stanowią kwoty wypłacane z tytułu przyznawanej pomocy społecznej w postaci chociażby zasiłku stałego oraz zasiłków celowych. Skarżący otrzymuje również przyznany dodatek mieszkaniowy. Kwota pomocy udzielonej Skarżącemu w okresie od [...] stycznia 2015r. do [...] maja 2015r. wyniosła kwotę [...]zł (co w przeliczeniu daję kwotę [...]zł miesięcznie).Tymczasem, jak wynika z informacji dotyczącej wykorzystania środków w okresie styczeń - maj 2015r., w roku 2015 budżet organu na zadania własne wyniósł [...]zł. Na tę kwotę składało się [...]zł (na zasiłki celowe i okresowe). W okresie od stycznia 2015r. do maja 2015r. pomocą w zakresie dożywiania objęto [...] osób, wydatkując na ten cel kwotę [...]zł. Oznacza to zdaniem Kolegium, że pomoc w tym okresie została przyznana w wysokości około [...]zł na jedną osobę. Skarżącemu w tym okresie przyznano pomoc społeczną w łącznej wysokości [...]zł, w tym kwotę [...]zł z tytułu przyznanych świadczeń na zakup artykułów żywnościowych na dożywianie, co oznacza, że Skarżący otrzymywał pomoc na zakup artykułów żywnościowych znacznie wyższą aniżeli średnia wartość pomocy przyznanej w tym okresie. Kolegium ustaliło, że w okresie od stycznia do maja 2015r. wykorzystano [...]% zaplanowanych środków, tymczasem faktury za obiady i przedszkola, jak również za bony do sklepu i leki Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie otrzymuje dopiero po zakończeniu miesiąca. Ponadto zdaniem Kolegium Skarżący nie wykazał jaki wpływ wskazane przez niego nieprawidłowości miałyby mieć na treść wydanego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie w pełni obrazuje zarówno możliwości finansowe organu, sposób gospodarowania przyznanymi środkami, jak i sytuację materialną i potrzeby wnioskodawcy. Zestawienie tych danych zdaniem Kolegium należy oceniać przez pryzmat dyrektyw zawartych w art. 3 u.p.s., stosownie do których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że obowiązująca na gruncie ustawy o pomocy społecznej zasada subsydiarności powoduje, że zadaniem organów pomocy społecznej jest przede wszystkim skuteczne wpływanie na osoby korzystające z pomocy, tak by starały się pokonywać życiowe trudności we własnym zakresie, a pomoc społeczną traktowały jedynie jako przejściowe źródło wsparcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R.S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w związku z niewyjaśnieniem przez organ odwoławczy sposobu ustalenia przez organ I instancji kwoty przyznanego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2015r. nr. [...] przyznającą Skarżącemu zasiłek celowy na zakup artykułów żywnościowych – na przygotowanie obiadów we własnym zakresie na miesiąc maj w wysokości [...] zł Z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom, w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Bezspornym jest, że Skarżący spełnia kryteria wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jednak rozpoznając niniejszą sprawę na uwadze należało mieć w szczególności podstawowe cele jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.p.s. w którym wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto istotnym jest, że z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że Skarżący spełnia przesłanki do przyznania żądanego świadczenia z pomocy społecznej. Z prawidłowo poczynionych ustaleń organu wynika, że Skarżący samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje lokal mieszkalny dwupokojowy wraz z kuchnią łazienką i wc. Z tytułu zajmowanego mieszkania Skarżący obciążony jest opłatami z tytułu czynszu w wysokości [...]zł, energii elektrycznej w kwocie [...]zł oraz zużycia gazu w wysokości [...]zł. Skarżący pozostaje bierny zawodowo, pobiera zasiłek stały w wysokości [...]zł. Poza tym na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. wydanej w dniu [...] lutego 2015r. nr [...] Skarżący ma przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres sześciu miesięcy od [...] marca 2015r. do [...] sierpnia 2015r. Skarżący posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności do [...] października 2017r. Kwestią sporną pozostaje natomiast wysokość przyznanego Skarżącemu zasiłku celowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przywołany przez Kolegium pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. I OSK 407/12, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiącymi iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, iż kwota pomocy udzielonej Skarżącemu w okresie od [...] stycznia 2015r. do [...] maja 2015r. wyniosła kwotę [...]zł (co w przeliczeniu daję kwotę [...]zł miesięcznie). Wskazało też, że w roku 2015 budżet organu pomocy społecznej na zadania własne wyniósł [...]zł. Z czego kwota przeznaczona na zasiłki celowe i okresowe wynosi [...]zł. W okresie od stycznia 2015r. do maja 2015r. pomocą w zakresie dożywiania objęto [...] osób, wydatkując na ten cel kwotę [...]zł., co daje średnią na 1 osobę w wysokości około [...]zł na jedną osobę. Skarżącemu w tym okresie przyznano pomoc społeczną w średniej miesięcznej wysokości [...] zł, co jak słusznie zauważyło Kolegium oznacza, że Skarżący otrzymywał pomoc na zakup artykułów żywnościowych znacznie wyższą aniżeli średnia wartość pomocy przyznanej w tym okresie. Reasumując wskazać należy, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Organy w sposób wystarczająca zebrały i oceniły materiał dowodowy. Organy wskazały też, że Skarżący regularnie otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej, które znacznie przekraczają średnią wysokość świadczeń udzielanych przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.