IV SA/Po 801/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stypendium 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]Rektor Uniwersytetu [...] na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 174 ust. 4, art. 175 ust. 2 i art. 191 ust. 1 i 4 oraz art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164 poz. 1365 z późn. zm.) zwanej dalej jako "p.s.w." oraz § 3, 4, 8, 9, 10 regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...] stanowiącego załącznik do zarządzenia Rektora [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r., § 60 ust. 1-3 Statutu [...] stanowiącego załącznik do uchwały Senatu [...] nr [...]z dnia [...]czerwca 2006 r., z późn. zm., § 1 zarządzenia Rektora [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów w kadencji 2012-2016 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) zwanego dalej jako "k.p.a." przyznał D.W. stypendium rektora dla najlepszych studentów II stopnia w miesięcznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów i w uznaniu osiągnięć naukowych skarżącego, postanowił o przyznaniu mu stypendium. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się do Rektora D.W. żądając ponownego zweryfikowania punktacji oraz przyznania stypendium rektora I stopnia. Wskazał, że decyzja nie zawiera żadnych informacji odnośnie sposobu i metodologii przyznawania punktacji za poszczególne osiągnięcia. Wskazał, że z informacji, które można znaleźć w module "stypendia" w systemie USOS, wywnioskował, że obniżono mu lub nie przyznano punktów za liczne osiągnięcia wskazane we wniosku i w sposób szczegółowy odniósł się do przyznanej przez organ punktacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 175 ust. 2 i 3, art. 181 ust. 1 i 4 oraz art. 207 p.s.w. oraz § 3-4, § 8, § 11 ust. 1, 2 i 10 Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], § 60 ust. 1-3 Statutu [...], § 1 Zarządzenia Rektora [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów w kadencji 2008-2012 oraz art. 104 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił podstawę prawną decyzji. Po dokonaniu ponownej analizy udokumentowanych przez skarżącego osiągnięć stwierdził, iż przedstawione przez skarżącego dokumenty pozwalają uznać uzyskanie przez niego 291 pkt., a więc spełnienie warunków przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów II stopnia oraz brak podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji w zakresie stopnia i wysokości stypendium przyznanego zgodnie z § 9 ust. 11 lit. b-c) Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.W. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. wydanie decyzji administracyjnych nieodpowiadających prawu; - art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie niepodjęcie działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do przeprowadzonych dowodów, sporządzenie decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez nie wskazanie dowodów którym organ odmówił mocy dowodowej czym naruszono zasadę przekonywania; - art. 15 k.p.a, - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przeprowadzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób naruszający powyżej wskazane przepisy postępowania. Zarzucił również organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie: - pkt III podpunktu 1. kod N5-4 Załącznika nr 1 do Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], przez co w decyzji nie uwzględniono osiągnięcia naukowego na sumę 60 punktów, - pkt III podpunktu 1. kod N5-4 Załącznika nr 1 do Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], przez co w decyzji nie uwzględniono osiągnięcia naukowego na sumę 60 punktów, - pkt III podpunktu 1. kod N8-1 Załącznika nr 1 do Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], przez co w decyzji nie uwzględniono osiągnięcia naukowego na sumę 20 punktów, - pkt III podpunktu 1. kod N8-1 Załącznika nr 1 do Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], przez co w decyzji nie uwzględniono osiągnięcia naukowego na sumę 20 punktów, - pkt III podpunktu 1. kod N7-2 Załącznika nr 1 do Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], przez co w decyzji nie uwzględniono osiągnięcia naukowego na sumę 30 punktów, - pkt III podpunktu 1. kod N4-1 Załącznika nr 1 do Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], przez co w decyzji nie uwzględniono osiągnięcia naukowego na sumę 250 punktów, - pkt III podpunktu 1. kod N4-2 Załącznika nr 1 do Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], przez co w decyzji nie uwzględniono osiągnięcia naukowego na sumę 125 punktów, - pkt III podpunktu 1. kod N4-2 Załącznika nr 1 do Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu [...], przez co w decyzji nie uwzględniono osiągnięcia naukowego na sumę 125 punktów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga jest bezzasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 207 ust. 1 p.s.w. do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się przepisy k.p.a. tylko odpowiednio. Organ powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, iż nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie k.p.a., winny mieć także zastosowanie do adresata decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Zdaniem Rektora zaskarżona decyzja w związku z tylko odpowiednim stosowaniem przepisów k.p.a., nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja wydana przez organ administracji. Rektor stwierdził, że z uwagi na znaczą ilość wydawanych decyzji, uzasadnienia decyzji - z przyczyn obiektywnych - nie muszą być tak kazuistyczne jak w przypadku decyzji organów administracji publicznej, do których stosuje się wprost przepisy k.p.a. Rektor stwierdził, iż w decyzji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przesłanki, z powodu, których skarżącemu zostało przyznane stypendium Rektora dla najlepszych studentów II stopnia. Zdaniem Rektora, skarżący miał również możliwość wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego. Z racji ustosunkowania się przez skarżącego do wszystkich dowodów złożonych na etapie postępowania w I instancji we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być mowy o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez niemożliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Rektor wskazał, że w sposób wyczerpujący zebrał i przeanalizował materiał dowodowy, zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a. oraz, że stosownie do art. 80 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji w pełni zrealizował dyspozycję art. 15 k.p.a. postępowanie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów II stopnia nie ograniczyło się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji wydanej w instancji, lecz zostało przeprowadzone w sposób merytoryczny. Rektor wyjaśnił również, że stosownie do załącznika nr 1 do regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów [...] (kod N5-4) w przypadku czynnego udziału w konferencji naukowej - międzynarodowej student zobowiązany jest przedłożyć na potwierdzenie faktu oraz charakteru czynnego uczestnictwa (wykład, komunikat, poster, prezentacja) zaświadczenia organizatora lub materiały pokonferencyjne. Z załącznika tego jasno wynika, jakiego rodzaju aktywność/udział jest oceniana i czego powinno dotyczyć zaświadczenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ rozpatrujący sprawę nie dysponował kopiami stron tytułowych z publikacji pokonferencyjnej. Zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. należy uznać za bezzasadny, ponieważ jak zostało wskazane wyżej skarżący był na bieżąco informowany o przebiegu postępowania w module stypendialnym systemu USOSweb. Nadto warto wskazać, że stosownie do §11 ust. 2 regulaminu nie wzywa się do usunięcia braków we wniosku dotyczących wykazów osiągnięć oraz dokumentacji stanowiącej potwierdzenie osiągnięć. Na podstawie przedstawionych zaświadczeń trudno ocenić nie tylko stopień zaangażowania skarżącego, ale również merytoryczny wkład w organizację. Organ rozpatrujący sprawę doszedł do wniosku, że zaświadczenia takie nie są wystarczające do oceny charakteru wkładu w organizację i z tego powodu ich nie uznał. Rektor wyjaśnił również, że skarżący przedstawił zaświadczenie wystawione na druku Koła Naukowego [...]podpisane przez niezidentyfikowaną imiennie osobę, która posłużyła się na druku Koła pieczątką służbową Katedry Prawa Konstytucyjnego. Ponieważ dokument ten nie spełnia wymogu organu i osoby (nawet opiekun Koła nie jest uprawniony do wydawania dokumentów w imieniu Koła), organ rozpatrując sprawę w I i II instancji nie uznał osiągnięcia. Nadto wyjaśnił, że stosownie do punktu III.4 załącznika nr 1 do regulaminu za osiągnięcia naukowe nie uznaje się samego członkostwa w kołach naukowych i innych organizacjach oraz pełnienia w nich funkcji administracyjnych lub zarządczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Rektora [...] z dnia [...] maja 2014 r. o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., którą to organ przyznał skarżącemu stypendium rektora dla najlepszych studentów II stopnia w miesięcznej wysokości [...] zł. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczając dalsze uwagi do kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 173 ust. 1 pkt 3 p.s.w. określający jedną z form pomocy materialnej dla studentów, jaką jest stypendium rektora dla najlepszych studentów. Stypendium to jest jedną z form pomocy materialnej, udzielanej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Stosownie do art. 175 ust. 2 p.s.w. stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Natomiast z art. 175 ust. 3 p.s.w. wynika, że w przypadku kwestionowania decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do tego samego organu. Przepis art. 207 ust. 1 p.s.w. przewiduje, że do decyzji podjętych przez organy uczelni stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 207 ust. 2 p.s.w. decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., który przewiduje, że od decyzji takiej nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które z kolei na mocy art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przeanalizowane przepisy prowadzą do wniosku, że organy drugiej instancji zobligowane są do stosowania wszystkich przepisów zawartych w Dziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne". Zastosowanie w takiej sprawie znajduje więc również art. 24 § 1 pkt 5 .k.p.a. przewidujący wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje z dniem 11 kwietnia 2011 r., co nastąpiło na skutek nowelizacji jego treści wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Przed dokonaną nowelizacją stosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej powyżej uchwale zajął stanowisko, iż, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Celem nowelizacji, było zatem usunięcie rozbieżności w tym zakresie poprzez jednoznaczne "wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych, wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 734/14, dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że pełnienie funkcji piastuna organu monokratycznego wyłącza możliwość stosowania wskazanej reguły wyłączenia. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2014 r. , jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., podpisane zostały przez prof. dr hab. Z.P., który jest Prorektorem ds. studenckich [...]. Skoro zatem nie jest on osobą piastującą funkcję organu (Rektorem), lecz pracownikiem tego organu, to w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miał do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nieuprawnione było więc w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji w drugiej instancji przez tego samego pracownika uczelni. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma charakter bezwzględny i nie wymaga by uprawdopodobnić jakikolwiek brak obiektywizmu czy bezstronności u pracownika wydającego decyzję, a do jego zastosowania wymagane jest jedynie wystąpienie przesłanki szeroko pojętego brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Już powyższe stanowiło samodzielną przesłankę skutkująca koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wskazać jednak należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję uchybił również przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej i wynika z niego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadziło się jedynie do stwierdzenia, że przedstawione przez skarżącego dokumenty pozwalają uznać uzyskanie przez niego 291 pkt., a więc spełnienie warunków przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów II stopnia oraz brak podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji w zakresie stopnia i wysokości stypendium przyznanego zgodnie z § 9 ust. 11 lit. b-c) Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów [...]. Takie uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., a kontrola takiej decyzji wymyka się kontroli Sądu. Nieposób bowiem poznać motywy którymi kierował się organ zajmując takie stanowisko. Z uzasadnienie decyzji nie wynika również, na jakiej podstawie organ przyznał skarżącemu 291 pkt, a w szczególności dlaczego do punktacji nie zaliczył części osiągnieć wskazanych przez skarżącego w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym skarżący w sposób szczegółowy uzasadnił, dlaczego nie zgadza się z przyznaną przez organ punktacją. Do argumentacji tej organ w żaden sposób się jednak nie odniósł. O ile Sad nie kwestionuje stanowiska organu w zakresie autonomii szkół wyższych, i podejmowanych przez nie decyzji, to jednak nie do zaakceptowania jest sytuacja, która miała miejsce w niniejszej sprawie, iż wydana decyzja nosi cechy dowolności. Brak należytego uzasadnienia decyzji uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, co w konsekwencji powoduje, że niemożliwe jest również dokonanie sądowej kontroli zasadności zajętego przez organ stanowiska. Wobec stwierdzonego naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w ocenie Sądu przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność (pkt 1 wyroku). Orzeczenie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić wytyczne przedstawione przez Sąd w treści uzasadnienia.