IV SA/Po 803/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi Ł. O. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Poznaniu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Poznaniu na rzecz skarżącego Ł. O. kwotę 257 zł (słownie dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzka Komisja Lekarska [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] uznała Ł. O. za niezdolnego do służby w Policji Stwierdzono u niego umiarkowane zwężenie przestrzeni L4/L5 z cechami niewielkiej przepukliny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. O., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji przez wydanie orzeczenia o zdolności do służby w Policji. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z orzeczeniem, gdyż stwierdzone umiarkowane zwężenie przestrzeni międzykręgowej z cechami niewielkiej przepukliny dotrzonowej w górnej blaszce granicznej trzonu L5, zważywszy na wszystkie inne, całkowicie prawidłowe cechy kręgosłupa lędźwiowego – nie powinny być przeszkodą do stwierdzenia zdolności do służby. Orzeczeniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] rozpoznała u odwołującego umiarkowane zwężenie przestrzeni L4/L5 z zespołem bólowym i częstymi zaostrzeniami w wywiadzie i uznała go za niezdolnego do służby w policji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzona dysfunkcja kręgosłupa zgodnie z § 34 p. 8 zał. Nr 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U.1991.79.349) czyni kandydata niezdolnym do służby w policji. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Ł. O., podnosząc błąd w ustaleniach faktycznych przez błędne przyjęcie, że nie jest on zdolny do służby w Policji, podczas, gdy z dokumentacji medycznej wynika, że jest osoba zdrową i nie istnieją żadne przeciwwskazania zdrowotne dotyczące jego osoby, które powodowałyby niezdolność do służby w Policji. Wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie opisując przebieg postępowania. Organ wskazał, że komisje obu instancji dysponowały orzeczeniem Powiatowej Komisji Lekarskiej we [...] nr [...] z [...].02.2005 r., która orzekła niezdolność skarżącego do służby wojskowej, rozpoznając u niego: skrzywienie kręgosłupa w odcinku lędźwiowo-piersiowym upośledzające sprawność ustroju, przewlekły zespół bólowo-korzeniowy z częstymi zaostrzeniami i otyłość nieupośledzającą sprawności ustroju. Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymując stanowisko złożył do akt dwie konsultacje ortopedyczne oraz dwie konsultacje ortopedyczne wskazujące na dobrą sprawność ruchową skarżącego oraz brak przeciwwskazań do wykonywania pracy, także ciężkiej fizycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, komisje lekarskie MSWiA działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, dotyczące ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 930/11). Podkreślenia przy tym wymaga, że tryb postępowania komisji lekarskich, podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.). Przepisy rozporządzenia w sposób szczegółowy regulują materię poszczególnych schorzeń i ich wpływu na zdolność do służby. Ponadto przepisy te odnoszą się również do trybu odwoławczego w przypadku zakwestionowania orzeczenia przez stronę (§ 26 - § 31 rozporządzenia). Natomiast zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim § 1 i § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2, zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba - po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Postępowanie orzecznicze jest dwuinstancyjne (komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach - § 2 ust. 1 rozporządzenia). Od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej przysługuje prawo odwołania (§ 26 ust. 1 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie orzeczenie zostało wydane przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w dniu [...] lutego 2014 r., natomiast orzeczenie odwoławcze w dniu [...] maja 2014 r. przez Okręgową Komisję Lekarską MSW. We wszystkich ww. orzeczeniach stwierdzono, że skarżący jest niezdolny do służby. W tym miejscu wskazać należy, że w rozporządzeniu zawarto precyzyjne unormowania w zakresie orzekania o zdolności do służby. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 a) powołanego rozporządzenia, komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, (...), oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby kandydatów na policjantów. Rozporządzenie w § 13 ust. 1 enumeratywnie wymienia pojęcia i ustala kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby w danej formacji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać: 1) określenie "zdolny do służby" – jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń; 2) określenie "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego; 3) określenie "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku; 4) określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 5) określenie "całkowicie niezdolny do służby" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych innych sformułowań w orzeczeniu o zdolności do służby niż wymienione w § 13 ust. 1 pkt 1 – 5 rozporządzenia, komisja lekarska zamieszczać nie może (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1998/11). W myśl § 13 ust. 2 orzeczenie komisji lekarskiej powinno również zawierać wyszczególnienie wszystkich schorzeń i ułomności fizycznych lub psychicznych, w tym również tych, które nie obniżają zdolności do służby, w tym do służby kandydackiej. Rozpoznania pisze się w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz powołaniem się na paragrafy i punkty wykazu. We wszystkich wydanych w sprawie orzeczeniach komisje lekarskie uznały skarżącego za "niezdolnego do służby", tym samym nie określono w nich stopnia zdolności do służby zgodnie z terminologią ustaloną rozporządzeniem, a to rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy w przypadku skarżącego można mówić o "całkowitej" niezdolności do służby. Zgodnie z treścią § 23 pkt 1 rozporządzenia orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby powinny być szczegółowo uzasadnione. W ocenie Sądu wszystkie wydane w sprawie orzeczenia nie zawierają uzasadnień, które spełniałyby wymogi powołanego wyżej przepisu. Uniemożliwia to poddanie ich kontroli sądowej. W tym miejscu wskazać należy, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Również orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW nie odpowiada powyższemu wymogowi. Organ odwoławczy uzasadniając orzeczenie poza przytoczeniem stanu faktycznego sprawy wskazuje wyłącznie, że stwierdzone schorzenie czyni kandydata niezdolnym do służby. Organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do złożonych przez skarżącego konsultacji ortopedycznej z 3.03.2014 r. i konsultacji neurochirurgicznej z 28.02.2014 r. Analiza akt postępowania wskazuje także na naruszenie przez Komisję Okręgową § 28 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym okręgowa komisja lekarska wydaje orzeczenie, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu, na żądanie komisji dodatkowych dokumentów i § 12 ust. 1 rozporządzenia przewidującego orzekanie przez komisje z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych. W aktach znajduje się bowiem skierowanie skarżącego na badanie specjalistyczne neurologiczne. Wynik badania specjalistycznego wskazuje na brak odchyleń w badaniu neurologicznym i brak upośledzenia zdolności do zatrudnienia skarżącego. Pomijając wątpliwość dlaczego badanie odnosi się do zdolności do zatrudnienia a nie zdolności do służby (co winno być wyjaśnione w toku postępowania przed Komisją Okręgową), stwierdzić należy, że organ II w żaden sposób nie odniósł się do wyniku zleconego przez siebie badania, który to wynik jest dla skarżącego korzystny. Jeśli Komisja Okręgowa dostrzegała celowość przeprowadzenia badania specjalisty neurologa, nie powinna wyniku tego badania ignorować. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w orzeczeniu tej komisji zawarte jest rozpoznanie okresowego zespołu bólowego w wywiadzie, podczas gdy w przedstawionych Sądowi aktach postępowania takiego wywiadu nie ma, przeciwnie wszystkie dokumenty z roku 2014 wskazują, że skarżący nie zgłasza żadnych dolegliwości. Jedyny zapis o przewlekłym zespole bólowo-korzeniowym widnieje w orzeczeniu Powiatowej Komisji Lekarskiej z [...].02.2005 r. Kompetencje orzecznicze odwoławczej komisji lekarskiej zostały określone w § 28 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Wynika z nich, że okręgowa komisja odwoławcza może: 1/ zatwierdzić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej, od którego nie wniesiono odwołania lub sprzeciwu, i do którego nie ma zastrzeżeń (§ 28 ust. 3 rozporządzenia); 2/ uchylić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej i wydać nowe orzeczenie, które jest ostateczne (§ 28 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia); 3/ uchylić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej i zarządzić ponowne badanie oraz wydanie nowego orzeczenia przez wojewódzką komisję lekarską (§ 28 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia); 4/ uchylić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej ustalające stopień uszczerbku na zdrowiu spowodowanego wypadkiem lub chorobą, pozostającymi w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, i zwrócić je wraz ze swoją opinią co do zasadności ustaleń wojewódzkiej komisji lekarskiej w celu ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania nowego orzeczenia (§ 28 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia). W niniejszej sprawie Okręgowa Komisja Lekarska uznała skarżącego za niezdolnego do służby, a wiec potwierdziła prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. W tej sytuacji, zgodnie z § 28 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 4 rozporządzenia, okręgowa komisja winna była zatwierdzić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej. Wydanie nowego orzeczenia, które jest ostateczne, może nastąpić dopiero po uchyleniu orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej (§ 28 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia), do czego w niniejszej sprawie nie doszło. W tym stanie rzeczy Sąd, wobec stwierdzonych uchybień naruszających przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Art. 152 p.p.s.a. nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu i wnikliwie przeanalizuje całą zgromadzoną dokumentację, w tym przedłożoną przez skarżącego. Po przeprowadzeniu postępowania organ wyda ponownie orzeczenie odpowiadające wymogom określonym w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 461). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy oraz wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się: wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c wyżej powołanego rozporządzenia (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), łącznie – 257 zł.