IV SA/Po 812/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz -/P.Miładowski /-/E.Kręcichwost-Durchowski Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych [...] zaliczył B. S. do osób niepełnosprawnych i ustalił, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r., a sama niepełnosprawność występuje u odwołującego od dzieciństwa. W dniu [...] r. B. S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał skarżącemu przedmiotowe świadczenie za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., w kwocie 153,00 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł odwołanie wskazując, iż przyznanie zasiłku od dnia [...] r. podczas, gdy Sąd ustalił niepełnosprawność od dnia [...] r. jest krzywdzące. Zdaniem skarżącego zasiłek należy mu się od [...] r., bo tak postanowił Sąd. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, iż przyznanie skarżącemu świadczenia za okres od dnia [...] r. jest zgodne z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 roku Nr 139 poz. 992 ze zm. –dalej u.ś.r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. (P 28/07) orzekł, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, a nie od daty złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją tylko niektóre zasady nabywania prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są w szczególności świadczenia opiekuńcze, tj. zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Będący przedmiotem niniejszego postępowania zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 3 zasiłek przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w myśl przytoczonych przepisów skarżący spełnia ustawowe kryteria, od których ustawa uzależnia przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Ze względu na powyższe Prezydent Miasta [...] słusznie przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny jednakże dopiero od dnia [...] r. Art. 24. ust. 2 u.ś.r. stwierdza, iż prawo do świadczeń rodzinnych, w tym do zasiłku pielęgnacyjnego, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (w niniejszej sprawie od [...] r., gdyż wniosek wpłynął w dniu [...] r.), do końca okresu zasiłkowego. Należy jednak zauważyć, iż z dniem [...] r. art. 24 ust. 2 w zakresie, w jakim stanowił, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r., Nr 200, póz. 1446. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizacje celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. " Przyczyn nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków należy upatrywać w braku przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności). To uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji, który mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej, stwierdzając istnienie obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizacje tego zadania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych, a mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Przy czym nie budzi zastrzeżeń, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę niepełnosprawną, jak również to, że postępowanie w tym zakresie trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo ustalonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest bowiem chroniony konstytucyjnie. Przeczy zatem wynikającej z art. 69 Konstytucji konstrukcji rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzający bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. Należy zgodzić się w pełni z opinią Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdza, iż zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r., który – jak podnoszono wyżej – w określonym zakresie, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie, aczkolwiek nie zaistniał stan faktyczny tożsamy ze stanem w sprawie, w której przedstawiono Trybunałowi pytanie prawne, to jednak oczywista jest, w świetle także uzasadnienia wyroku Trybunału, analogia pomiędzy nimi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2007 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wyroku wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. Jak wskazał jednocześnie Trybunał - nie jest natomiast wykluczone – zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania orzeczenia P 28/07 – że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji. Trybunał zatem w powoływanym wyroku z dnia 23 października 2007r. wskazując na zakres uznania niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu 24 ust. 2 u.ś.r. dodatkowo stwierdził, że poza zasiłkiem pielęgnacyjnym zdekonstytucjalizowany przepis znajduje zastosowanie w sprawach innych świadczeń rodzinnych, co pozwala - z uwagi na utratę domniemania jego konstytucyjności na dokonanie stosownej wykładni sądowej z wykorzystaniem art. 8 Konstytucji. Wobec tego stwierdzić należy, że wywody wyroku Trybunału znajdują zastosowanie w stosunku do sytuacji w jakiej osoba, która ukończyła 16 lat i uzyskała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia występuje o przyznanie prawa do zasiłku. Wydanie orzeczenia o stwierdzeniu niepełnosprawności pozostaje w dalszym ciągu przesłanką materialnoprawną jego uzyskania, a zarazem zgodnie z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 69 Konstytucji w dacie wydania takiego orzeczenia interes strony w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony ustawowo, co wynika z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz konstytucyjnie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 387/07 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2007, sygn. akt IV SA/Wr 472/07). Należy zaznaczyć, iż wprawdzie wykładnia gramatyczna art. 24 ust. 2 u.ś.r. prowadzi do odkodowania normy jaką zastosował organ, to jednak zasadnym byłoby tu zastosowanie wykładni celowościowej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest przytoczony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 23 października 2007r. Nawet zauważyć, że wykładnia prawa nie może się jedynie ograniczać do wykładni językowej jednego przepisu. W uchwale 7 sędziów NSA z 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, póz. 2, Naczelny Sąd Administracyjny jasno podkreślił, że wykładnia gramatyczna (językowa) jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniana w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną i celowościową. Natomiast w doktrynie podnosi się, że wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym stosowania co najmniej trzech (językowej, systemowej i funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Należy zaaprobować więc pogląd W. Jakimowicza, że: " w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również wykładni celowościowej." Nie należy także zapominać, że prawo jest też narzędziem celowego organizowania stosunków społecznych. Ustalanie zatem jego znaczenia nie może ograniczać się tylko do badania jego formy, lecz musi uwzględniać jego sens, tj. cel, czy też cele, które dana regulacja prawna ma realizować (wykładnia celowościową; W Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym. Zakamycze 2006, s. 433 -439). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie mając na uwadze nadrzędny charakter norm konstytucyjnych, co wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdza, że odmienne, oparte wyłącznie na wykładni gramatycznej, odkodowanie normy wynikającej z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., który legł u podstaw wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji oznaczałoby naruszenie podstawowych zasad prawa zawartych w ustawie zasadniczej, w tym przede wszystkim art. 2 Konstytucji, a także wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości wobec prawa, która oznacza prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze bezwzględnie muszą przestrzegać. Nie ma bowiem żadnych istotnych, racjonalnych, pragmatycznych przesłanek, by odmiennie traktować osoby które ukończyły 16 lat i legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, od osób powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, w przypadku gdy uprawnienie do zabezpieczenia społecznego ze względu na inwalidztwo podmiotów obu kategorii podlega ochronie konstytucyjnej od momentu wydania właściwego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Wymaga bowiem podkreślenia,że obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system prawny jest nośnikiem pewnych idei i wartości, czego dobitnym odzwierciedleniem są konstytucyjne normy, w tym m.in. zawarte w przepisie art. 69 ustawy zasadniczej, według którego osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 387/07 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2007, sygn. akt IV SA/Wr 472/07). Należy także w ocenie sądu podkreślić, iż w uzasadnieniu wyroku Trybunał nie wskazał, aby na wynik badania konstytucyjności art. 24 ust. 2 u.ś.r. miało wpływ to, kto dochodzi tego świadczenia ani to, w jakim trybie stwierdzono niepełnosprawność czy też jej stopień. Co więcej, o czym już wspominano, w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wypowiada się jednoznacznie, niezależnie od informacji o poczynionej sygnalizacji legislacyjnej, przedmiotem której jest stwierdzenie konieczności zmiany przepisu, że powinien on mieć szersze zastosowanie, wskazując, iż ograniczenie treści jego sentencji związane było treścią pytania. Intencja Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii wynika ze sformułowań wskazujących na możliwość rozciągnięcia tezy wyroku na inne niż zasiłek pielęgnacyjny świadczenia rodzinne, m.in. z tego powodu, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy dotyczy ogólnie świadczeń rodzinnych a podjęty wyrok może mieć generalny wpływ na dokonywanie wykładni tego przepisu mając na uwadze art. 8 konstytucji (zwłaszcza pkt 6.1 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Z tych też powodów Skład Orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że wywody Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 mają zastosowanie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Na marginesie należy zauważyć, o czym wspomniano już wyżej, iż niekonstytucyjność art. 24 ust 2 u.ś.r. była nawet przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt S 5/07), ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. W art. 1 pkt. 8 i 9 projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk nr 473) zaproponowano zmiany do art. 24 u.ś.r. oraz wprowadzenie art. 24 a. W uzasadnieniu do ww. projektu czytamy, iż w przyszłości na mocy nowych uregulowań jeżeli "strona nie złoży wniosku wraz z dokumentacją, ponieważ nie posiada jeszcze odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności, to może wniosek złożyć dopiero wtedy, gdy otrzyma orzeczenie, a zasiłek zostanie jej wypłacony wstecznie." Organy administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę będą zobowiązane zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to powinność dokonania w niniejszej i z istoty rzeczy podobnych sprawach wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. według przywołanego rozumowania. A zatem takiej interpretacji przepisu, rezultatem której będzie wyeliminowanie z zakresu normowania powyższego przepisu wzorca normatywnego, który wskazuje na przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie wraz z kompletem wymaganych dokumentów. W braku możliwości merytorycznego orzekania przez Sąd, w zaistniałych okolicznościach powstała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit a ppsa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ I. Kucznerowicz za nieobecnego /-/ E. Makosz-Frymus JH