IV SA/Po 813/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do taryfowych grup odbiorców usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie dopłat do taryfowych grup odbiorców usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych świadczonych przez Zarząd Dróg Miejskich w P. (dalej – uchwała RM), na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 oraz z 2007 r. nr 147 poz. 1033), zatwierdziła dopłaty dla taryfowych grup odbiorców usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych świadczonych (grupy taryfowe odbiorców od I do IV) W uchwale określono dopłaty w wysokości wyrażonej w złotych za 1 m2 na miesiąc netto dla 4 grup taryfowych odbiorców usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Pełnomocnik Rady Miasta P. w odpowiedzi na skarg wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - ppsa) do czasu prawomocnego rozstrzygnięcie kwestii zgodności z prawem uchwały z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, ze względu na istotny związek dopłat z samym ustaleniem taryfy. W razie ewentualnego, po uwzględnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzenia nieważności uchwały określającej wysokość taryfy w obrocie prawnym pozostawałaby bowiem uchwała o ustaleniu dopłat do tych taryf. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 893/10) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej - NSA) oddalił skargę kasacyjną od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej – WSA) z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 916/09, który po rozpatrzeniu skargi na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i określił, że nie może ona być wykonywana. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż WSA po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały i stwierdzeniu jej niezgodności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, zasadnie powołał przepisy art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591 j.t. ze zm., dalej – ustawa o samorządzie gminnym) i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie może być wykonana. Spełnione bowiem zostały przesłanki prawa określone art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz określone w art. 147 § 1 ppsa, dotyczące formy rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. NSA wskazał, iż Sąd pierwszej instancji uznał za niekonstytucyjne przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 206 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków i uzasadnił swą ocenę niekonstytucyjności ww. przepisów rozporządzenia tym, iż wynika ona z przekroczenia delegacji ustawowej jaką stanowiły przepisy art. 23, 25 i art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwanej dalej ustawą). Podstawę wyroku Sądu pierwszej instancji stanowiła analiza zakwestionowanych przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. (§ 2 pkt 10 i § 5 pkt 4) w odniesieniu do delegacji ustawowej zawartej w art. 27 ustawy. Przytaczając wprost brzmienie przepisów tegoż art. 27 ustawy, które dotyczą zasad rozliczeń między przedsiębiorstwem świadczącym usługi m.in. zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych Sąd orzekający wykazał, że nie przewidują one w ogóle możliwości rozliczeń przy uwzględnieniu jednostki pomiarowej ilości ścieków za m2 powierzchni. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem I instancji, iż wprowadzenie takich zasad rozliczeń przez wskazane przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia stanowi w ocenie Sądu wydanie ich bez podstawy prawnej. Nie jest bowiem dopuszczalne ustalenie odpłatności za usługę odprowadzania ścieków wg zasad przyjętych z rozszerzającej interpretacji przepisów delegacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał słuszność rozważaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż żaden przepis ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. nie przewiduje możliwości rozliczeń za odprowadzanie ścieków wg jednostki pomiarowej m2 powierzchni zanieczyszczonej jak tylko wg jednostki objętości m3. Jak również zgodził się, iż żaden przepis ustawy ani rozporządzenia nie przewiduje obowiązku płacenia za odprowadzanie ścieków z powierzchni dachów wg przelicznika za 1 m2 powierzchni. Sąd kasacyjny podzielił zasadność oceny Sądu orzekającego o niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 10 i § 5 pkt 5 wobec ich sprzeczności z treścią delegacji ustawowej, polegającej na przekroczeniu granic tej delegacji. Wskazał również, iż uzasadnienie wyroku Sadu I instancji odpowiada wymogom art. 141 ppsa i wykazuje, iż przepisy wykonawcze w § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 są niekonstytucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał więc prawo odmówić ich zastosowania przy ocenie uchwały Rady Miasta P., która jak wynika z treści ustaliła taryfy odpłatności za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w oparciu o jednostki powierzchni (m2), których nie zna ustawa z 7 czerwca 2001 r. Skoro w przedmiotowej sprawie taryfy te ustalano przyjmując jednostkę rozliczeniową, której nie przewiduje ustawa, uznać należało, że zaskarżona uchwała Rady Miasta P. zatwierdziła taryfy ustalone sprzecznie z ustawą. Wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym przepisy (§ 2 pkt 10 i § 5 pkt 4) jako sprzeczne z ustawą, nie mogły więc stanowić podstawy prawnej do zatwierdzenia spornej uchwały. Słusznie też Sąd pierwszej instancji uznał je za niekonstytucyjne i odmówił zastosowania. W zaistniałych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ppsa). Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem takim jest art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia (...). Jednakże, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. podjęta na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 ze zm. – dalej ustawa) w sprawie dopłat do taryfowych grup odbiorców usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych świadczonych przez Zarząd Dróg Miejskich w P.. Taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych przez Zarząd Dróg Miejskich w P. na okres od [...] lipca 2009 r. do [...] grudnia 2010 r., zatwierdziła uchwałą Rada Miasta P. (uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r.) Uchwała ta została następnie poddana kontroli sądu administracyjnego obu instancji i w jej wyniku stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie może ona być wykonywana (wyrok WSA z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 916/09 oraz wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 893/10). Zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyr. NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego (por. wyr. SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, Lex nr 74492). (Por. Komentarz do art.170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.) Z dniem ogłoszenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalającego skargę kasacyjną, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 916/09), który po rozpatrzeniu sprawy ze skargi na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i określił, że nie może ona być wykonywana, stał się prawomocny. Orzeczenie, od którego oddalono skargę kasacyjną, bez względu na przyczyny, z których to nastąpiło, staje się bowiem prawomocne (art. 168 § 1 w zw. z art. 193 ppsa) (por. Komentarz do art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Tym samym nie tylko nie jest już możliwe podważenie go żadnym środkiem odwoławczym, ale wiąże on w szczególności Sąd w niniejszej sprawie. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający niezgodności z prawem uchwały powoduje, że uchwała traci moc z dniem ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego jej niezgodność z prawem (por. art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) (por. Komentarz do art.147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.) Z dniem 10 lutego 2010 r. uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych (dalej – uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf) przestała zatem obowiązywać. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie dopłat do taryfowych grup odbiorców usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych świadczonych przez Zarząd Dróg Miejskich w P. pozostaje w ścisłym i oczywistym związku z uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf. Skoro bowiem przestały obowiązywać taryfy to tym bardziej nie mogą obowiązywać dodatki z tymi taryfami związane, ich wysokość została ustalona zaskarżonej uchwale w zależności od zaszeregowania do danej taryfy (dalej – dodatki do taryf). To już samo nie pozwala na dalszy byt prawny zaskarżonej uchwały RM. Nadto Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Naczelnego Sądu Administracyjnego wrażone uzasadnieniach wyroków zapadłych w sprawie, której przedmiotem była uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf. Zdaniem Sądu za niekonstytucyjne należy uznać przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.06.127.886, dalej rozporządzenie taryfowe). Niekonstytucyjność ta wynika z przekroczenia delegacji ustawowej jaką stanowiły przepisy art. 23, 25 i art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.06.123.858 j.t. ze zm., dalej - ustawa). Są podziela w całości argumentację zawartą w uzasadnieniach wyroków obu instancji przytaczanych wyżej, iż wprowadzenie zasad rozliczeń przez wskazane przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia stanowi wydanie ich bez podstawy prawnej. Nie jest bowiem dopuszczalne ustalenie odpłatności za usługę odprowadzania ścieków wg zasad przyjętych z rozszerzającej interpretacji przepisów delegacji ustawowej. Żaden bowiem przepis ustawy nie przewiduje możliwości rozliczeń za odprowadzanie ścieków wg jednostki pomiarowej m2 powierzchni zanieczyszczonej jak tylko wg jednostki objętości m3. Jak również - żaden przepis ustawy ani rozporządzenia nie przewiduje obowiązku płacenia za odprowadzanie ścieków z powierzchni dachów wg przelicznika za 1 m2 powierzchni. Skoro w przedmiotowej sprawie dodatki do taryf ustalano przyjmując jednostkę rozliczeniową m2, której nie przewiduje ustawa, uznać należy, że zaskarżona uchwała RM zatwierdziła dodatki do taryf ustalone sprzecznie z ustawą. Wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym przepisy (§ 2 pkt 10 i § 5 pkt 4) jako sprzeczne z ustawą, nie mogły więc stanowić podstawy prawnej do zatwierdzenia spornej uchwały. Uznając je za niekonstytucyjne należy odmówić ich zastosowania. W zaistniałych okolicznościach spełnione są zatem przesłanki prawa określone art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaś z art. 147 § 1 ppsa wynika, jak powinna być forma rozstrzygnięcia. Sąd po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały stwierdził jej niezgodność z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Z uwagi jednak na upływ terminu, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ppsa stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa Na podstawie art. 152 ppsa Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.