IV SA/Po 814/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie złożenia sprzeciwu wobec zamiaru eksploatacji instalacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. A. O. (zwany dalej "Skarżącym") złożył w imieniu [...] do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") zgłoszenie instalacji do magazynowania paliw płynnych znajdującej się w [...], ul. [...], działka [...]. Zgłoszenie instalacji stanowiło realizację wymogu, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zmianami, zwanej dalej "p.o.ś."). Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (zwaną dalej "sprzeciwem") Starosta wniósł sprzeciw wobec zamiaru zgłoszenia instalacji. Starosta stwierdził, że zgłoszenie nie dotyczy nowej instalacji, lecz takiej, której rozpoczęcie eksploatacji już nastąpiło. Wobec tego, należało wnieść sprzeciw, z uwagi na to, że zgłoszeniu podlegają nowe instalacje, instalacje zmienione w sposób istotny lub instalacje funkcjonujące, dla których obowiązek zgłoszenia powstał po rozpoczęciu eksploatowania – termin na zgłoszenie został określony na 6 miesięcy od dnia, w którym została ona objęta obowiązkiem zgłoszenia. W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie sprzeciwu w całości. Skarżący wskazał na treść art. 152 ust. 4a p.o.ś., zgodnie z którym sprzeciw, o którym mowa w z ust. 4 powołanego przepisu, wnosi się jeżeli zostaną spełnione przesłanki, a więc gdy eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska oraz gdy instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś. Zdaniem Skarżącego, organ I instancji nie powołał żadnej z wymienionych przesłanek, a mimo to wniósł sprzeciw. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżony sprzeciw. W ocenie Kolegium, decyzja środowiskowa udzielona przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana na wniosek R. i E. O., a nie Skarżącego. Ponadto, organ II instancji wskazał na rozbieżności pomiędzy zgłoszeniem z dnia [...] maja 2019 r. a decyzją środowiskową w przedmiocie czasu pracy stacji paliw, a także liczby dystrybutorów. Kolegium wskazało także, że zgłoszenie instalacji nastąpiło 5 lat po rozpoczęciu użytkowania, a zatem przekroczono ustawowy termin do zgłoszenia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją sprzeciwu Starosty oraz o zasądzenie od Kolegium kosztów postepowania w kwocie [...]zł. Poza wskazaniem, iż Skarżący otrzymał w akcie darowizny działkę, na której zlokalizowana jest stacja paliw, treść skargi jest tożsama z treścią odwołania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję według następującej argumentacji. Istotą sprawy rozpoznawanej przez Sąd jest zasadność wniesienia sprzeciwu przez Starostę w związku ze zgłoszeniem wniesionym przez Skarżącego. Materialnoprawną podstawą zapadłego rozstrzygnięcia są przepisy art. 152 ust. 4 i 4a p.o.ś. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem: "Do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji." Z kolei ust. 4a stanowi: "Sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli: 1) eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska; 2) instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2." Sąd zwraca uwagę na treść wprowadzenia do wyliczenia art. 152 ust. 4a p.o.ś. Dyrektywy wykładni językowej wskazują na obowiązek wniesienia przez Starostę sprzeciwu, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w pkt 1 i 2. Przedstawiony katalog przesłanek ma charakter enumeratywny tj. zamknięty, wyczerpujący. Oznacza to, że tylko zajście choćby jednej spośród przesłanek wskazanych implikuje wniesienie sprzeciwu, co do którego organ administracji publicznej nie ma uznania. W podstawie prawnej sprzeciwu Starosta powołał art. 152 ust. 4 i 4a p.o.ś. jednakże w treści uzasadnienia organ I instancji nie wskazuje, ani nie wyjaśnia motywów zastosowania tego przepisu. Jedyną podstawą zastosowania art. 152 ust. 4 i 4a p.o.ś. jest fakt, iż Skarżący rozpoczął eksploatację stacji paliw 5 lat przed zgłoszeniem, która nie została wyartykułowana w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że okoliczność naruszenia wymogu zgłoszenia instalacji w określonym terminie nie stanowi przesłanki wniesienia sprzeciwu. Sąd stwierdza, że w zaistniałej sytuacji, w której Skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, nie można było wnieść sprzeciwu jedynie przez wzgląd na termin zgłoszenia. Niedochowanie terminu nie może stanowić wyłącznej podstawy do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 845/17, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Sąd nie podziela argumentacji, według której przesłanka naruszenia terminu 30 dni na zgłoszenie instalacji może być podstawą do wniesienia sprzeciwu. Biorąc pod uwagę, że w art. 152 ust. 4a p.o.ś. zostały precyzyjnie określone przesłanki wniesienia sprzeciwu, podjęcie tego rozstrzygnięcia w oparciu o przesłankę naruszenia terminu na zgłoszenie jest nieuzasadnionym zastosowaniem wykładni rozszerzającej. Sąd zwraca uwagę, że sprzeciw, który jest wyrażany w drodze decyzji administracyjnej musi mieć precyzyjnie sformułowaną podstawę prawną. W tym miejscu należy powołać jednolite stanowisko orzecznictwa. "Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 174/19, CBOSA). Z kolei zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Żądanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wtedy, gdy w porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków" (wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 343/13, CBOSA). Z powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika wniosek, że bez materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji, nie można dokonać konkretyzacji praw i obowiązków. Rekapitulując, jeżeli ustawodawca nie przewiduje możliwości wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej z powołaniem na przesłankę naruszenia terminu do zgłoszenia instalacji, to podjęcie decyzji na tej podstawie cechuje wadliwość. Zauważyć należy, że nie oznacza to braku możliwości reakcji organu, gdyż możliwość taką przewiduje art. 154 p.o.ś. Naruszenie obowiązku zgłoszenia jest zaś penalizowane w art. 342 p.o.ś. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że organy I oraz II instancji pominęły konieczność zweryfikowania, czy działająca, zgłoszona instalacja spełnia wymagania ochrony środowiska w zakresie wynikającym z przepisów i ustaw. Przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś. definiując stan spełnienia wymagań ochrony środowiska identyfikują go, alternatywnie przy użyciu spójka "lub" (alternatywa nierozłączna), z sytuacją realizacji wymagań technicznych i technologicznych wynikających zarówno z decyzji, jak i z przepisów prawa, w tym ustaw. W takiej sytuacji wymagania ochrony środowiska można uznać za spełnione nie tylko wówczas, gdy instalacje są zgodne z wymogami określonymi w decyzjach, ale również, gdy realizują warunki określone w przepisach prawa. Wystarczy zatem, aby zrealizowane zostały wymogi określone w jednym z tych dwóch źródeł: bądź w decyzjach bądź w przepisach. Tymczasem całkowicie uchybiono obowiązkowi przeprowadzenia analizy spełnienia przez zgłoszone instalacje wymagań ochrony środowiska wynikających z przepisów. Z treści art. 81 ust. 1 p.o.ś. wynika, że ochrona zasobów środowiska jest realizowana na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, które zostały wymienione w art. 81 ust. 2-5 (Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawa o rybactwie śródlądowym, Prawo łowieckie, ustawa o rybołówstwie morskim, ustawa o ochronie zwierząt, ustawa o ochrony gruntów rolnych i leśnych), albo też w samej p.o.ś. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz uzasadnień decyzji Kolegium i sprzeciwu Starosty nie wynika, aby przedmiotem ich rozważań i analiz były kwestie spełniania przez zgłoszone instalacje wymogów ochrony środowiska wynikających z przepisów szczególnych. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że eksploatacja instalacji zawsze pozostaje w zakresie zainteresowania i kompetencji organów ochrony środowiska. W toku postępowania odwoławczego można dopatrzeć się uchybienia ze strony Kolegium. Przede wszystkim, trzeba mieć na względzie naruszenie art. 6 oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Organ II instancji nie zwrócił uwagi na to, że Starosta wniósł sprzeciw w oparciu o przesłankę, która nie należy do enumeratywnych okoliczności zanegowania inwestycji. Kolegium zwróciło uwagę na rozbieżności w treści decyzji środowiskowej, w zakresie wnioskodawców, którzy podjęli działania celem uzyskania decyzji środowiskowej. Rozbieżności dotyczyły także pory w jakiej stacja paliw działa. Poprzez arbitralne stwierdzenie stanu rzeczy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ II instancji uznał, że okoliczności sprawy są dostatecznie wyjaśnione, by utrzymać w mocy sprzeciw. Należy pamiętać, że organ II instancji ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego odwołania. Kolegium powinno skontrolować postępowanie i sprzeciw Starosty z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione, czy też nie przez Skarżącego. Całokształt postępowania odwoławczego obejmuje także swoim zakresem kontrolę przeprowadzonej przez organ I instancji wykładnię prawa. Kolegium podtrzymało argument Starosty w przedmiocie terminu na wniesienie sprzeciwu nie biorąc pod uwagę tego, że przepis art. 152 ust. 4a p.o.ś. wskazuje enumeratywnie przesłanki do podjęcia tego rozstrzygnięcia, wśród których nie sposób odnaleźć przesłankę, na którą powołuje się organ I instancji. Biorąc pod uwagę to, że wskazany przez ustawodawcę termin na wniesienie sprzeciwu (30 dni) od dnia doręczenia zgłoszenia jest terminem o charakterze materialnoprawnym, który nie podlega przywróceniu (K. Gruszecki, Komentarz do art. 152 [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, WKP 2019), uchylenie sprzeciwu Starosty przez Sąd czyniłoby postępowanie bezprzedmiotowym, stąd Sąd ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, celem przeprowadzenia postępowania odwoławczego spełniającego standardy przewidziane przez zasadę dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W związku z tym, Sąd uchylił przedmiotową decyzję w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego, [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji dokona prawidłowej wykładni przepisów art. 152 ust. 4 i 4a p.o.ś, a także uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powołując się na art. 136 k.p.a. do którego Kolegium jako organ odwoławczy jest uprawniony. Analizując zasygnalizowane rozbieżności w stosunku do decyzji środowiskowej pod kątem zaistnienia ustawowych przesłanek sprzeciwu, Kolegium dokona prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosuje właściwe przepisy p.o.ś., w świetle których organ II instancji powinien dokonać oceny zgłoszonej instalacji.