IV SA/Po 816/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; Sygn. akt IV SA/Po [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] kwietnia 2017r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej jako "MOPS") wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. M. S. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. W tym samym dniu strona złożyła również wniosek o zmianę pracownika socjalnego MOPS z uwagi na to, że pracownik nie załatwia słusznego interesu obywatela i nie pogłębia zaufania do MOPS. W materiale dowodowym sprawy znajduje się formularz aktualizacji wywiadu, w którego wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2017 r. pracownik socjalny udał się do strony pod wskazany adres jednakże jej tam nie zastał, więc pozostawił on wiadomość z prośbą o kontakt telefoniczny lub osobisty. W dniu [...] kwietnia 2017 r. strona stawiła się osobiście w siedzibie ośrodka i nie wyraziła zgody na ustalenie terminu wywiadu. Strona żądała jedynie zmiany pracownika socjalnego. Dalej organ wskazał, że z formularza aktualizacji wywiadu wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2017 r. strona stawiła się w biurze podawczym ośrodka i złożyła pismo z załącznikami w postaci kserokopii recept. W dniu [...] kwietnia 2017 r. organ wezwał stronę do kontaktu z pracownikiem socjalnym w siedzibie ośrodka w terminie 3 dni po otrzymaniu przedmiotowego pisma, w celu uzgodnienia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ pouczył stronę, o treści art. 106 ust. 4. ustawy o pomocy społecznej oraz o treści art. 107 ust. 1 i ust. 4a ww. ustawy. Strona odebrała wezwanie w dniu [...] maja 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poczty polskiej. Strona pismem z dnia [...] maja 2017 r. i złożonym w tym samym dniu w biurze podawczym ośrodka odpowiedziała na wezwanie organu wskazując, iż w związku ze złożonym wnioskiem o zasiłek celowy i wnioskiem o zmianę pracownika socjalnego, oczekuje na termin wywiadu zawiadomieniem. Strona dodała również, że "moja absencja wraz z niestawiennictwem była po to aby wiedziano że z pracownikiem MOPS P. R. K. dalej współpracował nie będę a nie że nie wyrażam zgody na tzw. Wywiad". W dniu [...] maja 2017 r. organ skierował do strony pismo nr [...], w którym ustosunkował się do prośby o zmianę pracownika socjalnego wskazując, iż nie widzi on potrzeby ani podstaw do zmiany pracownika socjalnego. Prośba strony została rozpatrzona negatywnie. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej MOPS w K., odmówił przyznania M. S. pomocy w formie zasiłku celowego. Odwołanie od decyzji wniósł M. S. podnosząc, że nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia. Odwołujący wskazał, iż nieprawdziwie są twierdzenia organu polegające na tym, że nie wyrażał on zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Odwołujący wskazał, iż wyrażał on zgodę na przeprowadzenie wywiadu lecz nie wyrażał zgody na współpracę z pracownikiem socjalnym obsługującym ul. [...]. Odwołujący uznał, iż organ pomimo nieprzeprowadzenia wywiadu powinien jego sytuację życiową uwzględnić z urzędu z uwagi na to, iż odwołujący otrzymuje już świadczenia z MOPS. Jego zdaniem naruszono zasady sporządzenia decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia Kolegium po przytoczeniu treści przepisów prawa podniosło, iż organ I instancji w prawidłowy sposób podejmował wszelkie niezbędne czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia wywiadu środowiskowo (jego aktualizacji), a nie zasięgania tej informacji z urzędu. Organ podejmował kilkukrotnie czynności w celu jego przeprowadzenia. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego okazało się niemożliwe z uwagi na zachowanie i postawę strony, która nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu przez konkretnego pracownika socjalnego. Strona w swych pisma stanowczo manifestowała swoją celowość działania tj. brak kontaktu i nieobecność w ośrodku w związku z wezwaniami do stawiennictwa kierowymi przez organ. Strona pomimo dwukrotnej obecności w ośrodku (w dniu [...] kwietnia i [...] kwietnia 2017 r.) nie ustaliła terminu przeprowadzania z pracownikiem socjalnym wywiadu. Wniosek strony o zmianę pracownika okazał się bezpodstawny. Zdaniem Kolegium postawa strony zaprezentowana w niniejszej sprawie odpowiada dyspozycji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc zawierała się w braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej mimo spełnienia ustawowych przesłanek dla uzyskania zasiłku celowego; 2. art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż M. S. nie współdziałał z pracownikami MOPSU w celu rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania świadczenia; 3. art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że M. S. nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, podczas gdy skarżący odmawiał współpracy z konkretną osobą, wnosząc o jej zastąpienie innym pracownikiem socjalnym; 4. art. 24 §3 Kpa w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, mimo, że co do osoby pracownika socjalnego zgłaszane były przez M. S. liczne okoliczności uzasadniające wątpliwości co do bezstronności; 5. art. 6, 7, 8 Kpa poprzez działanie sprzeczne z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej w związku z niewyjaśnieniem sprzeczności zaistniałych w stanie faktycznym, wskutek czego przyjęto błędnie, iż skarżący w sposób generalny odmówił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, podczas gdy odmawiał on jego przeprowadzenia wyłącznie przez jednego konkretnego pracownika socjalnego, który powinien był być z przedmiotowej sprawy wyłączony ze względu na zaistniałe okoliczności wiadome organowi I instancji. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem starszego referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 816/17 przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata oraz umorzono postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. a. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] b. decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] c. decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] d. decyzji z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] e. decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] f. decyzji z dnia [...] października 2017 r., znak [...] g. decyzji z dnia [...] października 2017 r., znak [...] Pełnomocnik podniósł, że z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący wielokrotnie korzystał w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, jak i po jej wydaniu z pomocy społecznej. Jego sytuacja materialna w okresie korzystania ze świadczeń pomocy społecznej (jak również w okresie, w którym została wydana zaskarżona decyzja), nie uległa zmianie. Niewątpliwie organ wydający przedmiotową decyzję miał wiedzę o trudnej sytuacji materialnej M. S., nie było zatem konieczne przeprowadzanie kolejnego wywiadu środowiskowego. Zatem odmowa przyznania zasiłku celowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja nie ma uzasadnienia faktycznego i prawnego. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w tym między innymi świadczeń pieniężnych w formie zasiłków (celowych, celowych specjalnych, okresowych bądź stałych). Celem pomocy społecznej jest zaś, w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma charakter subsydiarny, a osoby występujące o nią są - jak trafnie zauważały organy - obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika wprost z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak natomiast współdziałania osoby wnioskującej o pomoc z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, o czym z kolei stanowi art. 11 ust. 2 tej ustawy. Współdziałanie osoby korzystającej z takiej formy pomocy z organem administracji udzielającym pomocy może przybierać rozmaitą postać. Szczególnymi formami współdziałania są: umożliwianie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wywiad rodzinny wywiad środowiskowy), realizacja obowiązku informacyjnego, wykonywanie zobowiązań wynikających ze stosunków rodzinnych i z zakresu zatrudnienia (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 21-22 orz podana tam literatura). Zatem nie ulega wątpliwości, że jedną z postaci braku owego współdziałania jest odmowa lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 24 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2053/10, Lex nr 990216). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy w myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy zarówno rozmiar jak i forma udzielanej pomocy. Z kolei art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. To na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje bowiem analizy i oceny sytuacji danej osoby i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga więc od strony szczególnej aktywności, gdyż z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza dodatkowo art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej stanowiąc, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem skarżącego, jako osoby wnioskującej o przyznanie pomocy ze środków publicznych, było poddanie się rodzinnemu wywiadowi środowiskowemu. Jednakże w niniejszej sprawie nie może uiść uwadze, iż skarżący często korzysta z różnorakich form pomocy udzielanych przez MGOPS, co wynika z przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego decyzji, jak również z wiadomości, które Sąd posiada z urzędu. W tym miejscu podkreślić należy, co wynika z akt administracyjnych sprawy, iż skarżący otrzymuje zasiłek stały. Zatem skoro skarżący stale korzysta z pomocy społecznej, to organy rozpoznające w niniejszej sprawie powinny mieć na uwadze art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Zakładając domniemanie racjonalności prawodawcy, należy przyjąć założenie, że wolą ustawodawcy było - o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - aby wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu (wyrok WSA z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 705/07, Lex nr 501088). Wykładnia językowa art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przeprowadzania wywiadu środowiskowego w określonych odstępach czasowych, formułując wyjątek od tej zasady w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. O niecelowości przeprowadzania wywiadu środowiskowego przy okazji każdego odrębnego wniosku w tym zakresie, jeżeli pochodzi on od tej samej osoby, przesądza rezultat wykładni funkcjonalnej. Takie działanie byłoby nieefektywne nie tylko dla pracowników MOPS-u, jako przysparzające większą ilość obowiązków bez uzyskania zadowalającego rezultatu, lecz także niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób są obligowani do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji oraz dowodów. W niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa w żaden sposób nie wykazał czy w niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z decyzji nadesłanych przez pełnomocnika skarżącego jednoznacznie wynika, że skarżący zarówno w styczniu, lutym oraz marcu 2017 r., a więc w miesiącach bezpośrednio poprzedzających złożeniu w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosku o przyznanie zasiłku celowego, otrzymywał pomoc społeczną w różnej postaci. Zatem organ winien w pierwszej kolejności ustalić czy w niniejszej sprawie konieczna jest aktualizacja wywiadu środowiskowego i dać wyraz swoim ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Dopiero ustalenie przez organ, iż od ostatniej aktualizacji upłynęło 6 miesięcy, czy też uległy zmianie dane zawarte w ostatnim wywiadzie upoważniało organ do wydania decyzji odmownej z uwagi na brak współpracy skarżącego. Natomiast w sytuacji gdy nie było konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, a pomimo tego organ podjął próbę jego przeprowadzenia, to w ocenie składu orzekającego, w takiej sytuacji uniemożliwienie przeprowadzenia takiego wywiadu nie mogło prowadzić do uznania, że skarżący odmawia współpracy. Należy również wskazać, że organ wzywając stronę do ustalenia terminu wywiadu środowiskowego winien wyjaśnić stronie dlaczego pomimo stałego korzystania z pomocy społecznej konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ponadto w niniejszej sprawie nie można uznać, iż skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego skarżący złożył jednocześnie wniosek o zmianę pracownika socjalnego. Pomimo powyższego wniosku skarżący prowadził postępowanie starając się przeprowadzić wywiad środowiskowy ze skarżącym, w tym organ pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wezwał skarżącego do kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pouczając go o skutkach uniemożliwienia przeprowadzenia tego wywiadu. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., skarżący jednoznacznie oświadczył, że nie odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ale nie chce dalej współpracować z obecnym pracownikiem socjalnym. Z powyższych względów uznać należy, iż skarżący składając wniosek o przyznanie zasiłku złożył jednocześnie wniosek o wyłączenie pracownika. Organ do powyższego wniosku ustosunkował się dopiero w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., a następnie w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję. Takie postępowanie organu w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 6, art. 8 i 9 Kpa. Organ po wpłynięciu wniosku o wyłączenie pracownika w pierwszej kolejności winien wezwać wnioskodawcę do wskazania okoliczności uzasadniających wyłączenie pracownika, a przede wszystkim winien podjąć działania aby pracownik ten nie podejmował czynności w sprawie. Natomiast w niniejszej sprawie organ pomimo złożenia wniosku o wyłączenie pracownika wzywał skarżącego do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bez odniesienia się do jego wniosku. Powyższe uznać należałoby za dopuszczalne wyłącznie w sytuacji gdyby wywiad miał przeprowadzić inny pracownik niż ten, o którego wyłączenie wniesiono. W ocenie Sądu dopiero po ustosunkowaniu się do wniosku skarżącego organ miał prawo domagania się od skarżącego umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego, o którego wyłączenie wnosił skarżący. Do dnia rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie pracownika socjalnego skarżący miał prawo oczekiwać, że brak kontaktu z tym pracownikiem nie będzie stanowić podstawy do odmowy przyznania mu wnioskowanej pomocy. Ponadto wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 Kpa powinno nastąpić w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że strona może kwestionować postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika zgodnie z art. 142 Kpa w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w danej sprawie (postanowienie NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2021/10, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1156/11, baza orzeczeń NSA). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że ocena dokonana przez organy, iż skarżący odmówił współpracy, była przedwczesna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien w pierwszej kolejności należycie rozpoznać wniosek skarżącego o wyłączenie pracownika socjalnego oraz ustalić czy w sprawie konieczna jest aktualizacja wywiadu środowiskowego. Dopiero wypełnienie powyższych obowiązków pozwoli na dalsze procesowanie w sprawie. Wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej zostanie rozpatrzony odrębnym postanowieniem.