IV SA/Po 816/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]; 2. uchyla postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. którą orzeczono o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2017 r. i orzeczono o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2017 r. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., M. S. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. z informacją, że od dnia [...] lutego 2017 r. podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę tymczasową (k.10 akt adm.). Decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. orzeczono o utracie przez Skarżącego z dniem [...] lutego 2017 r. statusu osoby bezrobotnej i o pozbawieniu Skarżącego z tą samą datą prawa do zasiłku (k. 42 akt adm.). Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 5 kpa uchylono decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. i orzeczono o utracie przez M. S. statusu bezrobotnego z dniem [...] lutego 2017 r. Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] maja 2017 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. (k.63). Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Starosta S. na podstawie art. 61, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i 2 kpa wznowił z urzędu postępowanie dotyczące utraty przez M. S. statusu osoby bezrobotnej (k. 66). Decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] uchylono decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] lutego 2017 r. i orzeczono o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] lutego 2017 r. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji podał, że na podstawie prowadzonego postępowania ustalono, że w dniu [...] lutego 2017 r. wpłynęło do urzędu pismo M. S. informujące, że od dnia [...] lutego 2017 r. podjął on pracę. Zgodnie z tym Skarżący został wyłączony z ewidencji osób bezrobotnych z dniem [...] lutego 2017 r. Wyjaśniono, że już po wydaniu decyzji organ powziął informację, że Skarżący został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego jako pracownik z dniem [...] lutego 2017 r. M. S. odwołał się od powyższej decyzji, a na skutek złożonego przez niego odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2017r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiódł M. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 829/17 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. którą orzeczono o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2017 r. i orzekł o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2017 r. Od tej decyzji w przewidzianym prawem terminie odwołanie złożył M. S.. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda odwołał się do przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i odniósł się do przebiegu postępowania dowodowego przeprowadzonego na okoliczność zatrudnienia M. S. w lutym 2017 r. Na tę decyzję M. S. wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W złożonej do Sądu skardze wskazano, że dowód na okoliczność podjęcia przez M. S. zatrudnienia z dniem [...] lutego 2017 r. znajdował się w posiadaniu organu już w dniu [...] lutego 2017 r. Skarżący podkreślił, że organy w swoich decyzjach w ogóle nie wyjaśniły dlaczego pominęły dowód z raportu [...] z [...] lutego 2018 r. Skarżący podkreślił, że organy wydając swoje decyzje przyjęły błędne ustalenie, że okoliczność podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego z dniem [...] lutego 2017 r. była nieznana organowi I instancji w dacie wydawania decyzji w dniu [...] lutego 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 829/17 nieaktualnymi. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że wiążącym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 829/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawarł wskazania, w których nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać analizy merytorycznej całokształtu zebranego materiału dowodowego wskazując na jakich dowodach organ się oparł, a następnie ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z konkretnych przepisów prawa do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślono, że dopiero pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w kpa. Wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 829/17 nie zostały jednak w sposób prawidłowy zrealizowane. Zasadniczą okolicznością która umknęła uwadze organów obydwu instancji jest fakt, że postępowanie prowadzone w sprawie utraty przez M. S. statusu bezrobotnego w lutym 2017 r. jest postanowieniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Tymczasem, ani w decyzji organu I instancji, ani w zaskarżonej decyzji Wojewody, ani w podstawie prawnej tych decyzji, ani w ich uzasadnieniu nie odniesiono się do kwestii zaistnienia przesłanki wznowieniowej w niniejszej sprawie. Pierwszoinstancyjna, decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w powołanej podstawie prawnej wskazuje – wyłącznie – art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017, poz. 1065) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako: kpa). W uzasadnieniu tej decyzji opisano dotychczasowy bieg postępowania, a następnie opisano przeprowadzone po zwrocie akt przez Sąd czynności mające na celu należyte zebranie materiału dowodowego na okoliczność podjęcia przez M. S. zatrudnienia w dniu [...] lutego 2017 r.. W uzasadnieniu prawnym decyzji powołano wyłącznie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, całkowicie pomijając okoliczność, że rozpatrywana sprawa została zakończona decyzją ostateczną i dla ponownego jej rozpoznania konieczne jest wykazanie, że w sprawie ziściła się przesłanka wznowieniowa. Drugoinstancyjna, decyzja Wojewody Wielkopolskiego w podstawie prawnej wskazuje – wyłącznie - art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Również w uzasadnieniu prawnym tej decyzji powołano wyłącznie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, całkowicie pomijając okoliczność, że rozpatrywana sprawa została zakończona decyzją ostateczną i dla ponownego jej rozpoznania konieczne jest wykazanie, że w sprawie ziściła się przesłanka wznowieniowa. Powyżej przedstawione uchybienia dowodzą nieprawidłowego wykonania wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku. Sąd zalecił bowiem ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z konkretnych przepisów prawa do wydania rozstrzygnięcia, a organy obu instancji w ogóle nie analizują kwestii rzeczywistego zaistnienia w okolicznościach badanej sprawy przyczyn wznowienia postępowania. Tymczasem, należy zauważyć, że już po wydaniu postanowienia w sprawie wznowienia postępowania, rzeczą organu jest przeprowadzić postępowanie zarówno: co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Ocena zaś samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). W niniejszej sprawie organy obydwu instancji w ogóle nie zajęły stanowiska w sprawie zaistnienia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w sprawie utraty przez M. S. statusu bezrobotnego w lutym 2017 r. Wskazana wada wydanych decyzji nie tylko stanowi o nieprawidłowym wykonaniu zaleceń Sądu, ale jest tym bardziej znacząca, że postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Starosta S. orzekł wprawdzie o wznowieniu postępowania w sprawie, ale choć uczynił to "z urzędu", to dokonał tego działając "na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa." Podkreślić trzeba, że postanowienie to w sposób jednoznaczny narusza prawo, bowiem nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Stanowi o tym art. 147 kpa, na podstawie którego wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje – tylko – na żądanie strony. Tymczasem, w sprawie doszło do wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa "z urzędu". Abstrahując od wskazanej w tym postanowieniu przesłanki wznowieniowej, należy zauważyć, że kwestia braku udziału M. S. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w dniu [...] lutego 2017 r. nie tylko nie znajduje oparcia w przekazanym Sądowi materiale dowodowym (w aktach znajduje się dowód doręczenia tej decyzji Skarżącemu w dniu [...] lutego 2017 r. – k.43), ale po wznowieniu postępowania organy w ogóle nie prowadziły ustaleń co do ewentualnego pozbawienia Skarżącego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w dniu [...] lutego 2017 r. i nie zajęły stanowiska co do tej kwestii w zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzjach. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że M. S. w odwołaniu złożonym od decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. podnosił, że Starosta S. "od [...] lutego 2017 r. posiadał dowód – dokument o podjęciu przez stronę zatrudnienia w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] lutego 2017 r." Powyższe oznacza, że M. S. wprost kwestionuje przyjętą - jak należy domniemywać - przez organy przesłankę wznowienia postępowania w tej sprawie. Do okoliczności tej w ogóle nie odniósł się organ II instancji. Organ ten rozpoznając sprawę ponownie nie odniósł się więc w sposób prawem wymagany do zarzutów odwołania, a zebrany materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny zasadności tych zarzutów, co czyni stwierdzone naruszenie prawa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze argumentację skargi należy wskazać, że zawarty w art. 145 § 1 kpa katalog przesłanek wznowieniowych obejmuje 7 punktów. Wydając w niniejszej sprawie postanowienie o wznowieniu postepowania organ I instancji, działając z urzędu wskazał, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4). W zaskarżonych decyzjach organy nie zajęły natomiast stanowiska co do żadnej z wymienionych przesłanek wznowienia. Ich działania spowodowały jednak, że sam zainteresowany w sprawie, M. S. odczytał działania organów jako zmierzające do wykazania zaistnienia przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Ponieważ jednak organy nie zajęły stanowiska w sposób wyraźny, należy stwierdzić że w istocie rzeczy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wymykają się kontroli Sądu. Należy podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Strona musi zatem dokładnie wiedzieć, przede wszystkim jakie jest stanowisko organu oraz z czego konkretnie ono wynika. Tymczasem, w badanej sprawie organy w ogóle nie wyjaśniły jakie okoliczności dowodzą zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, ani zaistnienie której konkretnie przesłanki wznowieniowej zostało przez organy stwierdzone i na jakiej podstawie. Uzasadnienie prawne decyzji polegać ma na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może budzić również wątpliwości, że wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r. sygn. SA/Po 1317/87 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 658). Nie może zatem budzić wątpliwości, że dla spełnienia ustawowych wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji wydanej po wznowieniu postępowania konieczne jest - jak wskazano powyżej – wskazanie i ocena samej przesłanki wznowienia. Ponieważ wskazanych elementów zabrakło zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w decyzji organu II instancji, należało stwierdzić, że obydwie decyzje wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 11, art. 107 § 3 kpa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd uznał za zasadne w oparciu o art. 135 ppsa uchylić również wadliwe postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., uznając, że w świetle podjętych przez organy po wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. działań stało się to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., poprzez dokonanie jednoznacznych ustaleń czy w badanej sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2017 r. w ogóle ziściła się którakolwiek z przesłanek wznowieniowych. W następstwie tych ustaleń rolą organu będzie podjęcie kolejnych czynności, które w każdy przypadku muszą znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym.