IV SA/Po 817/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. - dalej kpa) oraz art. 91 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r., poz. 1687 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 105 § 3 kpa, w sprawie umorzenia w całości wszczętego w dniu [...].01.2014r. na wniosek J. Ś. (dalej wnioskodawca lub skarżący) postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2014 z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Decyzją nr [...] z dnia [...].06.1989r. Komendant Rejonowy Policji [...] - [...] w [...] przyznał J. Ś. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Postawą prawną tej decyzji był art. 91 ustawy o Policji oraz zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania z dnia [...].09.1997r. (M. P. 76/97/708). W chwili wydania tej decyzji J. Ś. był emerytem policyjnym. Decyzja ta została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...].05.2004r. w zakresie przysługujących norm zaludnienia. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA) z dnia 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Regulacje § 8 i § 9 ust. 2 tego rozporządzenia były tożsame z przepisami wcześniejszego zarządzenia tj. obejmowała prawem do równoważnika pieniężnego także emerytów i rencistów policyjnych. W dniu 1 stycznia 2006r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28.12.2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005r., poz. 266. nr 2246), które uchyliło § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17.05.2004r. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].12.2006r., na podstawie art. 162 § 1 kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...]. W wyniku odwołania J. Ś., Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał decyzję w mocy, a w następstwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (WSA) wyrokiem z dnia 23.01.2008r. w sprawie IV SA/Po 288/07 - Sąd uchylił decyzje obu instancji, stwierdzając, iż brak było podstaw prawnych do wyeliminowania decyzji przyznającej J. Ś. równoważnik poprzez jej wygaśnięcie. W następstwie działań wnioskodawcy składającego corocznie wnioski o wypłatę równoważnika w latach 2006 do 2013r., mimo wyroku WSA w [...] z dnia 16.12.2009r. w sprawie IV SA/Po 571/09 którym oddalono skargę J. Ś. na zwrot oświadczeń mieszkaniowych wnioskodawcy z uwagi na stwierdzenie braku właściwości rzeczowej i miejscowej organu administracji publicznej (policji) do ich rozpatrzenia w świetle znowelizowanego rozporządzenia – J. Ś. otrzymał równoważnik za remont mieszkania za ten okres. Sąd w wyroku tym stwierdził także, że wyrok w sprawie IV SA/Po 288/07, (o którym była mowa wyżej) - nie zniweczył braku ustawowej podstawy do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego na lata po wyroku mimo braku podstawy normatywnej do ustalania właściwości rzeczowej i miejscowej organu mającego rozstrzygnąć o żądaniu wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 25.11.2013r. w sprawie I OPS 9/13 na skutek działań Rzecznika Praw Obywatelskich i stwierdził, iż uchwała ta potwierdzając wykluczenie podjęcia czynności materialno - technicznej na podstawie oświadczenia złożonego przez emeryta lub rencistę policyjnego (wypłatę równoważnika na podstawie uprzedniej decyzji go przyznającego) z uwagi na brak prawa (uprawnień) do takiego świadczenia - powoduje, że postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Ostatecznie organ przyjął, że w obecnym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje i brak jest podstaw by takie świadczenie zostało wypłacone. W skardze do tutejszego Sądu J. Ś. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji i wypłacenie równoważnika za 2014r. na podstawie prawomocnego wyroku WSA w [...] z dnia 21 stycznia 2008r., sygn. akt IV SA/Po 288/07. Skarżący zarzucił także przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz skierowanie sprawy do prokuratury z doniesieniem o popełnieniu przestępstwa z art. 244 w związku z art. 231 kodeksu karnego i naruszenie art. 83 Konstytucji RP lub wymierzenie obu organom grzywny na postawie art. 154 § 6 ppsa i przyznania mu statusu oskarżyciela posiłkowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że równoważnik otrzymuje od 1984r., a jego uprawnienie do niego zostało potwierdzone w w/w wyroku WSA uchylającym decyzję o wygaszeniu decyzji przyznającej równoważnik; z uwagi na zasadę "res iudicata", skoro organ nie odwołał się od tego wyroku, zdaniem skarżącego, to potwierdził i uznał jego roszczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, oraz to, iż nie miało miejsca naruszenie przez niego terminu załatwienia sprawy a ewentualne uchybienia nie miały wpływu na załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z art. i § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie niezwykle istotna jest uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13, która stanowi: "Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego." Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając jako organ II instancji, wskazał na bezprzedmiotowość niniejszej sprawy, która zgodnie z treścią art. 105 § 3 Kpa, stanowi o konieczności umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej materii należy podkreślić, iż emerytowi policyjnemu nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nawet wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 2006 r. zapadła decyzja przyznająca mu to uprawnienie. Postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu (zgodnie z w/w uchwałą NSA z dnia 25 listopada 2013r. sygn. I OPS 9/13). Podstawą przyznania prawa podmiotowego może być tylko przepis rangi ustawowej. W odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin, ani przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin Dz. U. z 2013r., poz.667), ani przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, nie przyznawał emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej, prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy, lecz na podstawie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W przypadku, gdy brak jest elementów podmiotowych i elementów przedmiotowych postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w całości, na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Tym samym przy braku wskazanych wyżej elementów, postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem emeryta policyjnego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego kończy decyzja o umorzeniu postępowania (art. 104 § 2 w związku z art. 105 § 1 Kpa). Wydanie wobec emerytów i rencistów policyjnych w związku ze złożonymi oświadczeniami po dniu 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych o wypłacie w określonej wysokości przedmiotowego świadczenia dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności takich decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Teza wskazanej wyżej uchwały jednoznacznie nakazuje, iż w takich jak powyższa sytuacja, konieczne jest umorzenie postępowania o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie siedmiu sędziów ma wyjątkową moc prawną i bezwzględnie musi być realizowana przez organy administracyjne oraz przez sądy i jakakolwiek polemika z treścią tej uchwały jest prawnie bezskuteczna, chyba, że zmianie ulegnie stan prawny. W niniejszej sprawie wyraźnie należy podkreślić, iż w sprawie zgłoszonej przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014r. r. (rozszerzonym o stosowną dokumentację), o wypłatę mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2014 organ pierwszej instancji – Komendant Miejski Policji w [...] wszczął stosowne postępowanie administracyjne. W sprawie tej, co wprost wynika z treści uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 9/13), emeryci policyjni nie należą do kręgu osób uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zatem w tym materiale sprawy organ pierwszej instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, jak w oparciu o przepis art. 105 § 3 Kpa umorzyć wszczęte uprzednio postępowania administracyjne, zaś organ II instancji, rozpatrując odwołanie od takiego rozstrzygnięcia, nie mógł go nie zaakceptować. Przedstawione przez skarżącego zarzuty natury karnej nie należą do sprawy niniejszej i zostały skierowane do niewłaściwego organu,; abstrahując od braku cech przestępstwa w postępowaniu organów sąd administracyjny nie jest władny nałożyć w sprawie niniejszej grzywny, a instytucja oskarżyciela posiłkowego należy do materii prawa karnego. Natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa poprzez niewykonanie wyroku sądu w sprawie IV SA/Po 288/07 są nietrafne. Wyrok ten nie stwierdził obowiązku wypłaty skarżącemu równoważnika. Wręcz przeciwnie - stwierdzając brak podstaw prawnych do wygaszenia decyzji przyznającej równoważnik ( przede wszystkim poprzez nie wykazanie interesu społecznego) Sąd wskazał na konieczność oceny następstw uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002r. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., jak już była o tym mowa, nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy, lecz na podstawie obecnie nieobowiązującego rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ocena prawna wydanych w oparciu o powyższy przepis decyzji, nadających uprawniania emerytom policyjnym do równoważnika pieniężnego z remont lokalu, została nadto w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wykazana w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu objętych skargą decyzji, które mogły by stanowić o ich nieważności albo być przyczyną do ich uchylenia i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.