IV SA/Po 820/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na zarządzenie Wójta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Wójta [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wójt [...] na podstawie art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., poz. 2572 ze zm. – dalej: u.s.o.) i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., poz. 373 ze zm. – dalej: Rozporządzenie) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej: u.s.g.) zatwierdził konkurs na dyrektora Zespołu [...] w [...] Nr [...] ogłoszony i przeprowadzony na podstawie zarządzenia Wójta [...] r. Zarządzeniem tym powołano komisję konkursową w składzie: W. J., E. W. i R. W. – przedstawiciele Gminy [...] jako organu prowadzącego szkołę, E. P. i B. L. – przedstawiciele organu sprawującego nadzór pedagogiczny, L. S. – przedstawiciel Rady Pedagogicznej Szkoły, U. G. – przedstawiciel Rady Rodziców i E. K. – przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego, wyznaczono na przewodniczącego komisji konkursowej W. J. – p.o. Dyrektora Gminnego Zespołu [...] oraz wprowadzono regulamin konkursu. Posiedzenie komisji konkursowej miało miejsce dnia [...] czerwca 2015 r. W tajnym głosowaniu A. I. uzyskała 5 głosów, natomiast B. P. – 3 głosy. Dnia [...] września 2015 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła skarga B. P. (dalej: skarżący) na zarządzenie nr [...] Wójta [...]. Wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, podnosząc, ze w składzie komisji konkursowej zasiadło trzech nieuprawnionych członków. W. J. z racji pełnionej funkcji jest przełożonym skarżącego, R. W. jest dyrektorem jednej z placówek oświatowych, w której na co dzień zatrudniona jest kontrkandydatka skarżącego – A. I., zaś E. W. jest nauczycielem podległym bezpośrednio skarżącemu, który do dnia [...].08.2015 r. piastował stanowisko dyrektora placówki oświatowej, której dotyczyło postępowanie konkursowe. Skarżący podniósł nadto, że przewodniczący komisji konkursowej nie dopełnił obowiązku niezwłocznego przekazania organowi prowadzącemu dokumentacji postępowania konkursowego, co na spotkaniu dnia [...].07.2015 r. w obecności mieszkańców gminy i rodziców dzieci uczęszczających do szkoły przyznał Wójt [...]. Z uwagi na możliwość zatajenia przez A. I. na etapie postępowania konkursowego faktu jej zatrudnienia u jednego z członków komisji konkursowej istnieje uzasadnione podejrzenie możliwości matactwa np. poprzez uzupełnienie brakujących informacji w dokumentacji kandydatki lub podmianę wcześniej złożonych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wójt [...] wniósł o jej odrzucenie, bądź – z ostrożności procesowej – o oddalenie. Jako uzasadnienie dla wniosku o odrzucenie skargi wskazano okoliczność, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. Organ stanął nadto na stanowisku, że w sprawie nie występują przesłanki unieważnienia konkursu: powołanie kwestionowanych przez skarżącego osób do składu komisji konkursowej nie miało istotnego wpływu na wynik konkursu. Wszystkie te osoby mają bogate doświadczenie w dziedzinie oświaty, a do organu nie dotarły żadne informacje co do braku ich obiektywizmu. W dniu [...] września 2015 r. Wojewoda Wielkopolski wystosował do skarżącego pismo [...] informując, że nie znajduje podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta [...]. Wojewoda ocenił, że zarzuty skierowane wobec niektórych członków komisji konkursowej dotyczące braku ich obiektywizmu nie zostały uprawdopodobnione tak, by można było przyjąć, że zachodzi przyczyna powodująca unieważnienie konkursu z § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Wniesiona skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Te terminy zostały przez skarżącego zachowane. Pomimo nienazwania pism złożonych do organu przez skarżącego (i jego pełnomocnika) w dniach [...].06.2015 r., [...].07.2015 r. i [...].07.2015 r. wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa uznać należy, że są one z takim wezwaniem tożsame. Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia, otrzymanym przez skarżącego dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarga złożona w dniu [...] września 2015 r. jest zatem złożona w terminie. Z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ma osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie, przy czym interes prawny ma być realny, rzeczywisty i bezpośredni. Ponadto przedmiotem skargi może być uchwała lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał już Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r. czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt III RN 123/1999, LEX 40622). Pogląd ten zachował aktualność pod rządem p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 18 października 2005, sygn. akt I OW 167/2005, LEX 201391). Kwestionowane przez skarżącego zarządzenie narusza, zdaniem Sądu, interes prawny skarżącego, ponieważ organ prowadzący szkołę zobowiązany jest powierzyć stanowisko dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu przez powołaną komisję konkursową (art. 36 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Naruszenie interesu prawnego nie oznacza natomiast obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa. W myśl art. 36 a ust. 6 u.s.o., w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisje konkursową w składzie: trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę, dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Przepis ten określa jedynie ile osób i przez kogo desygnowanych organ prowadzący szkołę powołuje do komisji konkursowej. Powołana ustawa o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej nie regulują kwestii wyłączenia zgłoszonych przedstawicieli oraz członków komisji od udziału w pracach komisji konkursowej. Powołane akty prawne nie zawierają również odesłań do przepisów procedury administracyjnej. Brak takich unormowań nie oznacza, że przy powoływaniu komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego nie należy stosować ogólnych standardów dobrej administracji, mających na celu zapewnienie bezstronności oraz obiektywizmu postępowania. Należy podkreślić, że przy wątpliwościach, co do bezstronności osoby lub osób biorących udział w pracach komisji konkursowej, chodzi o sytuacje, które istniały przed wszczęciem postępowania konkursowego i w jego trakcie i które uzasadniały odsunięcie od udziału w pracach komisji konkursowej, nie zaś o te, które zrodziły się po zakończeniu postępowania, zwłaszcza na skutek niesatysfakcjonującego wyniku tego postępowania. Przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, obwarowane przepisami ustawy o systemie oświaty oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, winno stwarzać przekonanie u osób uczestniczących w tym konkursie ziszczenia się zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego. Organ władzy publicznej, jakim jest w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły Wójt Gminy, może działać, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to jednak również, że organ nie może podejmować wszelkich działań, których prawo mu nie zakazuje. W demokratycznym państwie prawa stosowanie powyższych reguł oznacza, że nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jest przeprowadzenie konkursu przez komisję konkursową, w której składzie znajdują się osoby, których udziału w pracach komisji przepisy prawa nie wyłączają, jednak co do których obiektywizmu i bezstronności można mieć uzasadnione wątpliwości. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie IV SA/Po 775/07 delegowani przez właściwe organy członkowie komisji głosują w ich imieniu, merytorycznie oceniają kandydatów, zadają w ich imieniu pytania kandydatom. W ocenie Sądu powołanie do składu komisji konkursowej jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę osoby pełniącej obowiązki dyrektora Gminnego Zespołu [...] jest uzasadnione. Nie ma żadnych przeszkód, by osoba pełniąca taką funkcję uczestniczyła w pracach komisji z ramienia organu prowadzącego szkołę. Takie przeszkody występują jednakże w wypadku pozostałych dwojga członków komisji konkursowej powołanych jako przedstawiciele Gminy [...]: R. W. był bowiem bezpośrednim przełożonym kontrkandydatki skarżącego, a E. W. – jego podwładną. Osoby te, zdaniem Sądu, nie powinny zostać powołane w skład komisji jako przedstawiciele organu, ponieważ ich instytucjonalne, służbowe relacje z kandydatami potencjalnie mogą stać w sprzeczności z wymogiem reprezentowania Gminy. Innymi słowy: przedstawiciele organu prowadzącego powinni w pracach komisji reprezentować wyłącznie ten organ i zachowywać przy tym jego optykę. Służbowe relacje z kandydatami wykraczające poza relację: organ prowadzący – szkoła tę optykę zakłócają. Nadto powołanie do składu komisji jako przedstawicielki Gminy E. W. stoi – w ocenie Sądu – w sprzeczności z ratio legis regulacji z art. 36a ust. 6 u.s.o. Skład komisji konkursowej odzwierciedlać powinien parytet założony przez ustawodawcę i w jej pracach winien uczestniczyć tylko jeden przedstawiciel rady pedagogicznej. (ustawodawca przewidział, że przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole, której dotyczy konkurs) Takim przedstawicielem w komisji była L. S. Powołanie do komisji kolejnego nauczyciela (a więc członka rady pedagogicznej) tej szkoły powoduje zaburzenie proporcji pomiędzy przedstawicielami różnych podmiotów przewidzianej przez art. 36a ust. 6 u.s.o. Organ prowadzący winien mieć to na uwadze i nie powoływać – jako własnych przedstawicieli – członków rady pedagogicznej, rady rodziców, ani członków organizacji związkowych z danej szkoły. Powołanie do składu komisji konkursowej przez organ prowadzący E. W. i R. W. należy ocenić jako inną nieprawidłowość mogącą mieć wpływ na wynik konkursu. Uchybienia przy powoływaniu komisji mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej zawartej w przepisie § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/09, LEX nr 580155). Jednocześnie uchybienia te należy zakwalifikować jako istotne, tj. takie, które mogły zdeterminować wynik konkursu (stosunek głosów wyniósł 5 : 3). Jednocześnie uchybień tych nie można w żaden sposób konwalidować. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2121/14 (LEX nr 1749159) nie do zaakceptowania jest z punktu widzenia zasad praworządności przeprowadzenie konkursu przez komisję, mającą w swoim składzie członków, co do których istnieją wątpliwości co do ich obiektywizmu i bezstronności. Nie może mieć w takiej sytuacji żadnego znaczenia, że przepisy ustawy o systemie oświaty ani Rozporządzenia nie zawierają żadnych unormowań dotyczących kwestii wyłączeń, w tym odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Norma zawarta w § 8 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia uchybień skutkujących unieważnieniem konkursu z powodu opisanych wyżej przyczyn. Sąd nie znalazł natomiast podstaw by uznać za zasadne dalej idące zarzuty skarżącego co do możliwości matactwa np. przez późniejsze uzupełnianie, bądź podmienianie dokumentów. Skarżący nie naprowadził żadnych istotnych okoliczności, które uprawdopodobniałyby w tym zakresie jego podejrzenia. Także zarzut nieprzekazania niezwłocznie dokumentacji postępowania konkursowego organowi prowadzącemu (poza kwestią czy okoliczność taka, gdyby zaistniała, byłaby na tyle istotna, by oceniać ją w pod kątem wpływu na wynik konkursu) nie znajduje oparcia w dokumentach sprawy. W piśmie przewodnim Wójta [...] do Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. podano, że dokumentacja taka przekazana została 29 czerwca 2015 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.