IV SA/Po 826/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu [...] sp. z o.o. sp. k. uiszczony wpis w całości w kwocie [...]zł ([...] złotych). Wniesioną w dniu [...] sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] (dalej również jako: "skarżąca") zaskarżyła uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 (dalej również jako: "uchwała"). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie dotyczącym kąpieliska [...], w szczególności: stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 pkt 5 oraz załącznika nr 5 do uchwały, określającego położenie kąpieliska [...], względnie o stwierdzenie, że powyższe zapisy zostały wydane niezgodnie z prawem. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z treści wymienionych w uzasadnieniu niniejszego pisma dokumentów i wydruków, na szczegółowe okoliczności tam wskazane. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez podjęcie uchwały w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019, w zakresie dotyczącym kąpieliska [...], na podstawie wniosku o utworzenie kąpieliska niespełniającego wymogów określonych w art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w postaci braku załączenia do wniosku o utworzenie kąpieliska zgody skarżącej, jako właściciela przyległych działek nr [...] i [...], na utworzenie kąpieliska [...], a co za tym idzie, podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i [...], znajdujących się na obszarze ewidencyjnym [...]. Obszar kąpieliska [...] sąsiaduje bezpośrednio z działkami o następujących numerach: nr [...] (będącej własnością Skarżącego); nr [...] (będącej własnością Skarżącego); nr [...] (będącej własnością Miasta [...]); nr [...] (będącej własnością Miasta [...]). Dokumentacja zgromadzona przed podjęciem przedmiotowej uchwały wskazuje, że uzyskano zgodę na utworzenie kąpieliska przez właściciela działek nr [...] oraz [...], brak jest natomiast zgody skarżącej jako właściciela działek nr [...] i [...], co narusza powołane powyżej przepisy ustawy Prawo wodne. Skarżąca nie zgodziła się przy tym ze stanowiskiem [...], jakoby działka nr [...] nie stanowiła terenu bezpośrednio przylegającego do kąpieliska. Z załączonej do skargi mapy w sposób ewidentny wynika bowiem, że kąpielisko graniczy nie tylko działkami nr [...] i [...], ale także z należącymi do skarżącej działkami nr [...] i [...]. W dalszej części skargi podniesiono, że interes prawny w złożeniu niniejszej skargi wynika z przysługującego skarżącej prawa własności działek nr [...] i [...]. Potrzeba ochrony tego prawa wynika zarówno z przepisów prywatnoprawnych (art. 140 Kodeksu cywilnego), jak i z przepisów prawa publicznego (art. 64 Konstytucji, w szczególności ust. 2 i 3, zgodnie z którymi: własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności). Utworzenie kąpieliska na terenie przyległym do działek skarżącej powoduje bezpośrednie oddziaływanie na te działki, w szczególności wskutek hałasu czy odpadów pozostawianych przez osoby korzystające z kąpieliska. Nadto, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działek nr [...] i [...] z kąpieliskiem skarżąca została faktycznie zmuszona do przepuszczania osób postronnych, korzystających z kąpieliska, przez jej teren. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie po stronie skarżącego istnieje co najwyżej interes faktyczny, ale nie interes prawny. Z przywołanego przez niego uzasadnienia wynika, że przysługujące mu prawo własności nie zostało naruszone poprzez podjęcie uchwały. W swojej istocie nie ingeruje ona bowiem w prawo własności ani nie kształtuje linków prawnych w tym zakresie. Treść uchwały sprowadza się wyłącznie do utworzenia kąpieliska w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. Wszelkie negatywne następstwa, które ponosi skarżąca, mają charakter faktyczny, lecz nie prawny, a nadto nie wynikają bezpośrednio z uchwały. Rada zwróciła uwagę, że skarżąca korzysta z form ochrony własności przewidzianych przepisami prawa cywilnego. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości od wielu lat istnieje plaża i kąpielisko zatem kwestię zwiększonego poziomu hałasu i pozostawianych odpadów należy rozpatrywać w związku ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości oraz stosunkami miejscowymi. W tym kontekście wątpliwym wydaje się, żeby sąsiedztwo kąpieliska zakłócało korzystanie przez skarżącego z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Wynika to z faktu, że skarżąca prowadzi na nieruchomości hotel, posiada własna plażę, a wśród atrakcji oferuje swoim gościom również pobyt na plaży i korzystanie z przyległego do niej kąpieliska. W tym celu na plaży widniej regulamin, który egzekwowany jest na całości plaży, w tym także na kąpielisku miejskim. Wskazuje to na fakt, że skarżący nie tylko akceptuje naturalne następstwa kąpieliska miejskiego, ale wykorzystuje je w prowadzeniu swojej działalności gospodarczej. Rada Miasta zwróciła wreszcie uwagę na treść art. 16 pkt 22 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przez kąpielisko rozumie się wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, pod warunkiem że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli. Nadto, art. 16 pkt 20 lit a ustawy stanowi, że przez jednolite części wód powierzchniowych rozumie się oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny. Zdaniem organu z przywołanych definicji wynika jednoznacznie, że kąpielisko [...], utworzone w drodze uchwały, obejmuje wyłącznie wody powierzchniowe jeziora [...]. Kąpielisko w całości graniczy z działką [...] poprzez linię brzegową o długości [...] m. Zatem w niniejszej sprawie do stworzenia kąpieliska [...] wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...], czyli Miasta [...], a nie właściciela działek nr [...] i [...], jak podnosi skarżący. Pismem procesowym z dnia [...] października 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą naruszenia interesu prawnego skarżącej przez przedmiotową uchwałę oraz wskazał, że za prawidłowością przyjętego sposobu wykładni przepisów ustawy Prawo wodne przemawia fakt, że w toku postępowania [...] wystąpił do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] o wyrażenie zgody na lokalizację kąpieliska na działkach nr [...] oraz [...]. Zwrócono się do Sądu o zobowiązanie [...] do przedłożenia powyższej dokumentacji, jak również przedłożenia dokumentacji wskazujące na lokalizację działek nr [...], [...], [...] ora [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2010 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona uchwała, stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jest aktem prawa miejscowego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) warunkuje dopuszczalność skargi na uchwałę organu gminy dodatkowo od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd był zatem zobligowany do ustalenia, czy istotnie przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącej. W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca, że podjęta uchwała narusza jej interes prawny, gdyż w jej ocenie przed jej podjęciem, stosownie do treści art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo wodne, wyrazić zgodę, jako właściciela przyległych działek nr [...] i [...], na utworzenie kąpieliska [...]. Jak zasadnie zwróciła uwagę Rada Miasta zgodnie z art. 16 pkt 22 ustawy Prawo wodne przez kąpielisko rozumie się wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, pod warunkiem że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli. Natomiast stosowanie do treści art. 16 pkt 20 lit a powyższej ustawy przez jednolite części wód powierzchniowych rozumie się oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny. Sąd podziela stanowisko organu, że z przywołanych definicji wynika jednoznacznie, że kąpielisko [...], utworzone w drodze uchwały, obejmuje wyłącznie wody powierzchniowe jeziora [...]. Ponieważ kąpielisko w całości graniczy z działką [...] poprzez linię brzegową o długości [...] m ( nawet jeżeli w nie ma prawnie wytyczonej linii brzegowej to oczywistym jest, że musi być woda.) w niniejszej sprawie do stworzenia kąpieliska [...] wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...], czyli Miasta [...]. Brak natomiast było podstaw do uzyskania takiej zgody od skarżącej, będącej właścicielem działek nr [...] i [...]. Oceny powyższej nie zmienia ewentualne zwrócenie się przez [...] do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] o wyrażenie zgody na lokalizację kąpieliska na działkach nr [...] oraz [...], gdyż działanie powyższe nie miało żadnego skutku prawnego i nie było warunkiem podjęcia zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie, że zgoda skarżącej nie była wymaga dla podjęcia uchwały, a więc że nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo wodne, co przesądzałoby o legitymacji skargowej skarżącej, nie zwalniał jednak Sądu od dokonania oceny, czy przedmiotowa uchwała nie narusza jej interesu prawnego. W powyższym zakresie Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie o istnieniu interesu prawnego mógłby przesądzać wpływ kwestionowanej uchwały na nieruchomości skarżącej. O posiadaniu przez konkretny podmiot interesu prawnego nie decyduje zatem tylko sąsiedztwo z terenem kąpieliska, lecz zasięg oddziaływania uchwały na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. przywołany przez skarżącą art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 Kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Osoba trzecia (skarżąca) miałaby interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego i 144 Kodeksu cywilnego do zaskarżenia uchwały w przedmiocie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019, w sytuacji stwierdzenia, że uchwała powyższa kształtuje stosunki na nieruchomościach należącej do skarżącej. Konieczne byłoby więc wykazanie, że uchwała powyższa miała wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomościach, nawet jeśli te nieruchomości nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem kąpieliska. We wniesionej skardze skarżąca nie wykazała jednak powyższej okoliczności, a w szczególności wbrew zarzutom podniesionym w skardze nie wykazał, aby doszło do ograniczenia jej prawa własności. Sąd zwraca uwagę, że podnoszone na etapie skargi okoliczności związane z koniecznością znoszenia osób korzystających z kąpieliska są niezależne od zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie wykazała, aby przedmiotowa uchwała była bezpośrednią przyczyną powyższego stanu rzeczy, a co więcej, odnotować należy, że skarżąca sama korzysta z kąpieliska, co jasno wynika z przedłożonego przez organ regulaminu. Innymi słowy, nie jest tak, że okoliczności związane z sąsiedztwo kąpieliska bezpośrednio zakłócają sposób korzystanie przez skarżącą z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Sąd podkreśla raz jeszcze, że w toku postępowania nie wykazano, aby uciążliwości związane z kąpieliskiem miały związek z treścią uchwały, która nie kształtuje stosunków na nieruchomościach skarżącej (nie określa sposobów korzystania z nich) w taki sposób, aby miało to wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Kwestia wpisanie danego kąpieliska do wykazu kąpielisk pozostaje zatem sferą odnoszącą się do interesu faktycznego skarżącej, nie zaś prawnego, gdyż nie wpływa bezpośrednio na jej prawa i obowiązki jako właściciela nieruchomości. Sąd nie kwestionuje faktu, że bliskie sąsiedztwo kąpieliska może nieść pewne negatywne konsekwencję związane ze znoszeniem przebywających tam osób. Ochronę przed tego rodzaju stanem rzeczy zapewniają jednak przepisy prawa cywilnego, skierowane przeciwko podmiotom odpowiedzialnym za prowadzenie kąpieliska. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta [...] oraz sezonu kąpielowego w roku 2019. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy.