IV SA/Po 829/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "X" na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lutego 2013r. nr nr [...] ([...]) umarzającą z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót związanych ze zmianą ukształtowania skarpy na terenie nieruchomości przy ul.M. w P. (działki nr [...],[...], ark[...], obręb K.). Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek wniosków i pism Zarządu Stowarzyszenia n. R. W. z H. oraz O. D. P. J. K. przeprowadził w dniu 16.01.2012r. kontrolę dotyczącą sprawdzenia charakteru robót związanych ze zmianą ukształtowania skarpy na terenie nieruchomości przy ul. M. w P. Podczas kontroli ustalono, że współwłaściciele dokonali uporządkowania terenu, wywiezienia śmieci, wycinki drzew i krzewów oraz zmiany ukształtowania skarpy. W trakcie kontroli nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Dokonano ukształtowania skarpy poprzez przesunięcie mas ziemnych i wykonanie trzech półek". Dodatkowo ustalono, że inwestor uzyskał decyzję pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej na działkach nr [...],[...],[...]ark. [...], obręb K. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw postanowieniem nr [...]z dnia [...] lutego 2012r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót związanych ze zmianą ukształtowania skarpy i to na podstawie art.61 a kpa, podając iż żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną albowiem Stowarzyszenie nie wykazało interesu prawnego w sprawie. Nadto organ merytorycznie podniósł, iż wykonane prace polegające na zmianie ukształtowania skarpy nie spełniają definicji budowli z art.3 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na to postanowienie złożyło Stowarzyszenie n. R. W. z H. oraz O. D. P. J. K., po rozpoznaniu którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...]uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w postanowieniu wydanym w trybie art.61a par 1 kpa organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty i nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Konsekwentnie, jeżeli przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, to brak podstaw do uznania, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa do dalszego prowadzenia postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie. Decyzją nr [...] z dnia [...]lutego 2013r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 104 i 105 par 1 kpa umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót związanych ze zmianą ukształtowania skarpy na terenie nieruchomości przy ul.M. w P. (działki nr [...],[...],[...], obręb K.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż roboty ziemne polegające na niwelacji terenu są robotami budowlanymi, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy jakiegoś określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art.41 Prawa budowlanego albo wówczas, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej i wymagają co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Oba przypadki nie miały jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem samo wyrównanie poziomu gruntu, jego niewielkie podwyższenie lub obniżenie nie podlega regulacjom prawa budowlanego. Definicję legalną robót budowlanych zawiera art.3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Roboty ziemne jako takie nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu art.3 pkt 7 p. b. jeżeli nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego. Jednakże ingerencja organów nadzoru budowlanego dotycząca wykonania robót ziemnych związanych z podwyższeniem terenu działki nie jest z góry wykluczona. Organ uprawniony jest do prowadzenia takiego postępowania w przypadku, gdy roboty te powiązane są z wykonywaniem obiektu budowlanego i objęte pozwoleniem na budowę wskazującym na zakres i sposób ich wykonania. W związku z tym ustalenia wymaga, czy i w jaki sposób doszło do zmiany ukształtowania terenu oraz ewentualnie, czy ma to związek z prowadzeniem robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że współwłaściciele dokonali uporządkowania terenu, wywiezienia śmieci, wycinki drzew i krzewów oraz zmiany ukształtowania skarpy. Prace te nie były związane z jakąkolwiek inwestycją budowlaną, nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Robót tych nie można także zakwalifikować jako budowli ziemnej stanowiącej obiekt budowlany. Co prawda kategoria budowli ziemnych nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana, ale budowla taka wykonana jest z gruntu lub w gruncie i musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Niemożliwym jest natomiast uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło S. n. R. W. z H. oraz O. D.P.J.K. i wniosło o jej uchylenie. Decyzji zarzucono niestaranne i niedbałe prowadzenie postępowania i wniosło o uzupełnieni materiału dowodowego o analizę czy na badanym obszarze doszło do nawiezienia, przemieszczenia mas ziemi skutkujących powiększeniem płaskiej części terenu. Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że zarzuty odwołania nie mogą zostać uwzględnione. W jego ocenie postępowanie zostało słusznie umorzone w całości. Wskazał, podtrzymując argumentację organu I instancji, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na działkach nr [...] i [...] przeprowadzono prace dotyczące zmiany ukształtowania skarpy lecz niezwiązane z wykonywaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego. W ocenie WWINB roboty ziemne, których wykonanie stwierdzono w trakcie kontroli, a więc wyrównanie poziomu gruntu i jego obniżenie, podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, że wszczęcie i prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działkach nr [...] i [...] polegających na zmianie ukształtowania skarpy było nieuzasadnione. Roboty ziemne nie związane z budową, przebudową, montażem, remontem czy rozbiórką obiektu budowlanego nie są robotami budowlanymi, a zatem nie są objęte zakresem ustawy Prawo budowlane i nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zatem prowadzone postępowanie organ uznał za bezprzedmiotowe, a to uzasadniało jego umorzenie. Nie zgadzając się z tą decyzją Stowarzyszenie zaskarżyło ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane z argumentacją taką jak podniesiona w odwołaniu. Nadto skarżący wskazał, że organ nie rozpoznał sprawy co do jej istoty, nie wyjaśnił charakteru i zakresu prac ziemnych jakie zostały wykonane. Wskazał na naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji gdy brak podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania T. L. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie (k.49 – 52). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy, w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...]lutego 2013r. umarzającą prowadzone postępowanie w sprawie robót związanych ze zmianą ukształtowania skarpy na działkach nr [...] i [...] w obrębie K. w P. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i judykaturze przyjęty został pogląd, w świetle którego, postępowanie staje się bezprzedmiotowe między innymi gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega co do istoty załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a więc postępowanie wszczęte, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. /tak wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, wyrok NSA z dnia 16 lipca 1982 r., SA/Wr 220/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 72/. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że orzekający w sprawie organ II instancji, podtrzymując decyzję organu pierwszoinstancyjnego o umorzeniu postępowania w oparciu o treść przywołanego wyżej art. 105 § 1 k.p.a. przyjął na podstawie protokołu z dnia 16 stycznia 2012 r., że roboty wykonane przez T. L. i K. L. na działkach nr [...] i [...] związane były z dokonaną wycinką drzew i krzewów, uporządkowaniem terenu poprzez wywiezienie śmieci, ukształtowaniem terenu poprzez przesunięcie mas ziemnych i wykonanie trzech półek ziemnych. W ocenie organu, w oparciu o treść art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prace te same w sobie nie są związane z jakąkolwiek inwestycją budowlaną, budową, przebudową, montażem, remontem ani rozbiórką obiektu budowlanego, a więc nie są objęte zakresem ustawy Prawo budowlane i nie należą do spraw będących w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Z takim stanowiskiem organu należy zgodzić się, gdyż orzekający organ rozpoznając przedmiotową sprawę dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 3 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm./. W świetle bowiem przywołanego art. 3 pkt 7 ustawy, przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez pojęcie budowy, stosownie do uregulowania zawartego w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicję obiektu budowlanego wykłada przepis art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym, przez pojęcie to należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi /lit. a/, budowę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami /lit. b/ oraz obiekt małej architektury /lit. c/. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez pojęcie budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak : obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne /fortyfikacje/, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych /kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń/ oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Przy czym budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art.3 pkt 3 Prawa budowlanego, jednak – jak wynika z treści tego przepisu – musi to być obiekt budowlany. Ażeby za taki mógł być uznany, musi spełniać warunki określone w art.3 pkt 1 lit.b, czyli stanowić całość techniczno – użytkową, co w tym wypadku nie zostało spełnione bowiem ukształtowanie skarpy polegające na nawiezieniu ziemi i podniesieniu terenu nie mieści się w pojęciu "robót budowlanych". Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, zmiana ukształtowania skarpy stanowiąca przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie nie spełnia warunków ani obiektu budowlanego, ani też budowli, a tym samym nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Za takim stanowiskiem opowiada się również judykatura, między innymi w wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 813/06 ONSAiWSA 2007/6/133, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/GI 1013/07, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 2179/09, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2013r., II SA/Rz 57/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl /. Podzielenie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do wniosku, że każdą działkę gruntu z płaskim, bądź usypanym i wyrównanym, uporządkowanym terenem należałoby traktować jako budowlę. W tym stanie rzeczy, prawidłowo orzekający w sprawie organ nie znajdując w przepisach Prawa budowlanego kompetencji do wydania decyzji co do istoty sprawy - umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nie wyklucza to wprawdzie postępowań przez inne organy w oparciu o inne przepisy, niemniej nie należą one do kompetencji organów nadzoru budowlanego określonych art. 80-89 ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, dotyczących nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż skarżący był powiadomiony o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia wniosków. Z tych też powodów, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ skargę jako niezasadną - oddalił.