IV SA/Po 831/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz skarżącej Wyższej Szkoły [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. Nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. (dalej jako: "Inspektor Pracy"), działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., Nr 1619, ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."), nałożył na zobowiązaną Wyższą Szkołę [...] grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł., wzywając jednocześnie zobowiązaną do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z pouczeniem, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 1). Zobowiązana została również wezwana do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2015 r. nr rej. [...] wystawionym przez Inspektora Pracy w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W przypadku nie wykonania obowiązku zobowiązana została pouczona, że nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp będzie orzeczone wykonanie zastępcze (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że zobowiązana nie wykonała podlegających wykonaniu decyzji Inspektora Pracy wskazanych w punktach 1-3 nakazu z dnia [...] września 2014r. nr rej. [...]. Wskazano, iż ww. decyzja nakazywała niezwłoczne wypłacenie: - 114 pracownikom należnego wynagrodzenia za pracę od kwietnia do sierpnia 2014 r. w łącznej kwocie (decyzja nr 1), - 2 pracownikom należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (decyzja nr 2), - 1 byłemu pracownikowi tytułem odprawy w związku z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika (decyzja nr 3). Inspektor Pracy zaznaczył, że łączna kwota świadczeń należnych pracownikom wynosi [...] zł. Inspektor podkreślił, iż zgodnie z informacjami zawartymi w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2014r. nr rej.... do wypłaty pozostały świadczenia w łącznej wysokości [...]zł netto. Inspektor wskazał, że realizacja obowiązku niezwłocznego wypłacenia świadczeń służy zapewnieniu pracownikom prawa do wynagrodzenia za wykonaną pracę. Podniesiono, że zobowiązana nie wykonała decyzji wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2015 r., nr rej. [...], pomimo wcześniejszego doręczenia jej upomnienia z dnia [...] listopada 2014r., nr rej. [...], co świadczy o tym, że od siedmiu miesięcy decyzje te pozostają niewykonane przez zobowiązaną. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono również, że zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia nakładana na Wyższą Szkołę [...] nie mogła przekroczyć kwoty [...] zł. Biorąc powyższe pod uwagę, jak również fakt, iż realizacja decyzji jest niezbędna dla zapewnienia pracownikom należnego im wynagrodzenia za pracę, wskazany wyżej okres niewykonania decyzji przez zobowiązaną, wielkość niewypłaconych świadczeń ze stosunku pracy, a także okoliczność, że zapewnienie zatrudnionym pracownikom wynagrodzenia za wykonaną pracę należy do podstawowych obowiązków pracodawcy, a świadczenia ze stosunku pracy stanowią najczęściej jedyne źródło utrzymania pracowników i ich rodzin – Inspektor Pracy określił wysokość grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie na [...] zł. Organ zaznaczył, iż w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nałożona grzywna może być, zgodnie z przepisami u.p.e.a., umorzona lub zwrócona. Oznacza to, że w przypadku wykonania decyzji określonej w punktach nr 1, 2 i 3 nakazu z dnia [...] września 2014r., nr rej. [...] zobowiązana może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie nałożonej grzywny w trybie art. 125 u.p.e.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła w dniu [...] lipca 2015r. Wyższa Szkoła [...] reprezentowana przez pełnomocnika, w którym wystąpiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art.7 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nie wzięcie pod uwagę zapłaty przez zobowiązaną części zaległych wynagrodzeń pracowników. Naruszenie art. 8 kpa poprzez nałożenie przez organ grzywny pomimo dążenia przez stronę do zapłaty zaległych wynagrodzeń pracowników w całości oraz naruszenie art.121 § 2 u.p.e.a. poprzez brak wskazania przez organ okoliczności które zadecydowały o wysokości grzywny. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że nałożenie grzywny ma na celu zmuszenie podmiotu do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Odróżnić należy sytuację, w której podmiot nie wykonuje swoich obowiązków w sposób świadomy i celowy, od sytuacji w której wykonanie tych obowiązków nie jest możliwe z uwagi na określone okoliczności obiektywne. Zobowiązana stara się wywiązać ze zobowiązań, ale jej sytuacja finansowa nie pozwala na wykonanie obowiązków w całości. Nałożenie grzywny tylko zwiększa skalę tych obowiązków, co w efekcie powoduje zwiększenie stanu zadłużenia i może uniemożliwić podmiotowi wykonanie pierwotnych obowiązków. Nałożenie grzywny spowoduje blokadę środków pieniężnych, które mogłyby być przeznaczone na regulowanie kolejnych należności z tytułu wynagrodzeń pracowników skarżącej. Zobowiązana podkreśliła również, iż organ nakładający grzywnę nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się przy jej ustaleniu, a samo stwierdzenie, że grzywna nie może przekroczyć [...] zł, nie stanowi wystarczającego wyjaśnienia stanowiska organu. Ponadto zobowiązana aktualnie nie dysponuje żadnymi środkami finansowymi, które mogłaby przeznaczyć na zaspokojenie roszczeń pracowniczych bądź zapłatę grzywny, a fakt nałożenia grzywny w żaden sposób nie zmienia tego stanu rzeczy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr rej [...] Okręgowy Inspektor Pracy w P. (dalej jako: "Okręgowy Inspektor Pracy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że nawet w sytuacji, gdy pracodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, pracownicy nie powinni ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Zgodnie z art.22 § 1 Kodeksu pracy pracownicy nie ponoszą ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wskazano ponadto, iż celem zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Z tego względu organ egzekucyjny powinien zastosować wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Organ wskazał, iż skoro egzekwowana decyzja nakłada na zobowiązaną obowiązek niezwłocznego wypłacenia wskazanym w decyzji pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy w łącznej kwocie [...] zł netto, z czego do wypłaty pozostała łącznie kwota [...] zł netto, to grzywna w wysokości [...] zł jest grzywną, którą należy uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Podniesiono ponadto, iż w przedmiotowej sprawie określenie wysokości grzywny w niższej kwocie pozbawiłoby zastosowany środek egzekucyjny jego podstawowego celu. W konsekwencji zastosowany środek nie byłby wystarczająco dolegliwy, aby doprowadzić do realizacji obowiązku określonego w egzekwowanym nakazie Inspektora Pracy. W świetle powyższych rozważań Okręgowy Inspektor Pracy nie podzielił stanowiska, iż organ egzekucyjny określając wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł nie wyważył jej odpowiednio, stosownie do okoliczności sprawy, a także naruszył zasadę racjonalnego działania czy zasadę niezbędności. Okręgowy Inspektor Pracy pokreślił również zasadę przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Grzywna ta nie ma bowiem charakteru kary i jej zastosowanie nie zmierza do ukarania zobowiązanego, lecz do przymuszenia go do realizacji egzekwowanego obowiązku. Z tego względu okoliczności przytoczone przez zobowiązaną w zażaleniu, nie mogą stanowić dla organu II instancji podstaw do uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wyższa Szkoła [...] reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art.77 kpa, art.8 kpa, art.121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art.33 pkt 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca powołała te same argumenty co w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Równocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Inspektora Pracy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze wskazano na całkowitą dowolność organów w ustalaniu wysokości nałożonej grzywny. Zdaniem skarżącej uzasadnieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości grzywny nie może być argument, że grzywna mieści się w środkowej części zakresu wyznaczonego przez ustawę. Nałożenie przez organ grzywny w wysokości [...] zł bez wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ się kierował, odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego przeczy obowiązującej zasadzie racjonalnego działania organu i zasadzie niezbędności. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W uzasadnieniu podkreślono raz jeszcze, że pracownicy w żadnym wypadku nie mogą ponosić ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy organ egzekucyjny wyznaczył wysokość grzywny w myśl wskazanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zasad racjonalnego działania i niezbędności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest ostateczne postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P., utrzymujące w mocy postanowienie o wymierzeniu skarżącej Wyższej Szkole [...]" na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywny w celu przymuszenia, jako środka egzekucyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekwowany obowiązek wynika z wydanej przez Inspektora Pracy decyzji wskazanej w punktach 1-3 nakazu z dnia [...] września 2014r. nr rej. [...]., zobowiązującego skarżącą jako pracodawcę do wypłacenia jej pracownikom określonych w nakazie należności. Z brzmienia powołanego wyżej art. 119 § 1 u.p.e.a. ("grzywnę (...) nakłada się") wynika, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym (art. 1 u.p.e.a.). Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, kiedy organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego. Kwotowe granice grzywny w celu przymuszenia, nakładanej przez organ egzekucyjny, określone zostały w art. 121 § 2-5 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 121 § 2, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, wysokość nałożonej grzywny nie mogła przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty 50.000 zł. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wysokość grzywny powinna zależeć od "uzasadnionego uznania" organu egzekucyjnego, który nakładając ją powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności, mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy. Innymi słowy organ ma wykazać, że nakładając grzywnę działał racjonalnie, to znaczy, że zastosował wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, która w warunkach tej sprawy jest niezbędna do przymuszenia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt I OSK 530/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 122 § 2 u.p.e.a. wskazuje, jakie elementy powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Nie jest to jednak wyliczenie wyczerpujące, bowiem odpowiednie zastosowanie znajdzie tu także art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. W sytuacji zatem kiedy ustawodawca uznaniu organu pozostawił ustalenie wysokości grzywny, ograniczając ją jedynie górną granicą, to aby nie narazić się na zarzut dowolności organ musi wykazać, że nałożona na zobowiązanego grzywna w takiej a nie innej wysokości, jest w warunkach rozpoznawanej sprawy niezbędna do przymuszenia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Wykazanie, że nałożona na zobowiązanego grzywna jest odpowiednia ma miejsce w uzasadnieniu postanowienia o jej nałożeniu. W niniejszej sprawie organ II instancji nie przedstawił, czym kierował się utrzymując w mocy postanowienie Inspektora Pracy o wymierzeniu skarżącej grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, w sytuacji, gdy w zażaleniu na to postanowienie skarżąca przedstawiła okoliczności nakazujące rozważyć możliwość sprostania temu obowiązkowi. Co prawda z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, to jednak należy stwierdzić, że nie zwalnia to z obowiązku wykazania (uzasadnienia), że grzywna ustalona w takiej wysokości jest niezbędna do tego, aby w tym przypadku spełniła swój podstawowy cel, czyli przymusiła zobowiązaną do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Skoro w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego, to organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Inspektor Pracy jako organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien zatem mieć na uwadze nie tylko treść wydanego przez siebie nakazu, ale także wszystkie okoliczności, które przesądziły o przyjęciu takiej, a nie innej kwoty grzywny. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Bezsporne jest, że o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja finansowa zobowiązanego podmiotu, aczkolwiek w przedmiotowej sprawie to właśnie sytuacja finansowa skarżącej nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. Postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, stosownie do treści art. 7 k.p.a., tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Takim niezbędnym ustaleniem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zarówno stan finansowy zobowiązanego, jak i stan prawny w jakim skarżąca się znalazła. Brak dokładnego wyjaśnienia tej sytuacji uzasadnia zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Odnośnie do sytuacji finansowej skarżącej w uzasadnieniu postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy podkreślono jedynie, że okoliczności przytoczone przez skarżącą w zażaleniu, a związane z jej sytuacją finansową, nie mogą stanowić dla organu II instancji podstaw do uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Stanowiska tego Sąd nie podziela. Obowiązkiem Okręgowego Inspektora Pracy było bowiem rozważenie możliwości oraz celowości zastosowania środka egzekucyjnego jakim jest grzywna nałożona przez organ I instancji. Organ zobowiązany był zweryfikować podnoszone w zażaleniu argumenty. Grzywna z art. 119 u.p.e.a. jest bowiem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Organ II instancji uznał jedynie, że grzywnę zastosowano zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Obowiązek pełnego i wyczerpującego uzasadnienia wynika dla organu z art. 77 § 1 w zw. z art. 144 i 140 k.p.a. Jak podkreślono wcześniej, ustawodawca określa maksymalną granicę grzywny w celu przymuszenia, nie precyzując jednak dolnej granicy tego środka. Takie uregulowanie należy zdaniem Sądu rozpatrywać w kontekście ujętej w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zatem podkreślić należy, że w tym przypadku organ miał dużą swobodę działania w dostosowaniu wysokości grzywny do kondycji finansowej skarżącej, wysokości i rodzaju nałożonych obowiązków. Organ stosując przedmiotowy środek egzekucyjny nie uzasadnił w sposób przekonujący wysokości wymierzonej grzywny, odniósł się jedynie połowicznie do podnoszonych przez stronę przeciwną okoliczności, podkreślając, że pracownicy nie mogą ponosić ryzyka prowadzonej przez pracodawcę działalności gospodarczej. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Okręgowy Inspektor Pracy oceni powyższe okoliczności, a w szczególności aktualną na dzień orzekania sytuację finansową skarżącej i zbada czy nakładanie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności oraz przede wszystkim – czy jest celowe. W tym stanie rzeczy Sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Orzekając o kosztach w punkcie 2 wyroku, Sąd działał na podstawieart.200 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. (Dz.U. z 2013r. poz.461) w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.