IV SA/Po 834/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości świadczenia na zakup leków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w podstawie prawnej wskazując na art. art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 5 i 6 art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 163 z późn. zm.; zwanej dalej jako "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") odmówił K. Z. (zwanemu dalej również jako "Skarżący") przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości na zakup leków w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadził wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalił, że Skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. maj 2016 r. źródłem dochodu Skarżącego było świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł. pomniejszone o kwotę alimentów na dorosłą córkę [...] w wysokości [...] zł. Łączny dochód Skarżącego organ ustalił na kwotę [...]zł, co w ocenie organu przekracza kwotę kryterium dochodowego wynoszącą [...] zł. Organ I instancji uznał, że przekroczenie kryterium dochodowego nie pozwala na przyznanie Skarżącemu zasiłku celowego. Ponadto w ocenie organu I instancji w sprawie przypadku nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. Zdaniem organu szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, iż tak drastyczne i dotkliwe w skutkach zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet nadzwyczajnych. Przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów zakupu leków nie może być uznane za przypadek wyjątkowy, nie do przewidzenia i nie do uniknięcia wymagający przyznania świadczenia pomocowego. W ocenie organu I instancji środki, jakimi dysponuje Skarżący winny być wystarczające na zakup leków, ponieważ stałe opłaty mieszkaniowe wynoszą średnio [...] zł miesięcznie + koszt telefonu [...] zł, po opłaceniu czego na żywność, leki, środki czystości i inne niezbędne potrzeby bytowe pozostaje kwota [...]zł. Organ I instancji zaznaczył jednocześnie, że decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] został przyznany Skarżącemu specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości [...] zł. Natomiast pozostałą część kosztu leków w wys. [...] zł. Skarżący miał pokryć z własnych środków finansowych. W odwołaniu Skarżący wskazał na trudną sytuację życiową. Stwierdził, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, aby zasiłek celowy przysługiwał tylko na zakup leków ratujących życie. Skarżący podważył również stanowisko organu i instancji jakoby zasiłek celowy może być przyznany tylko na cele niezrealizowane. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że cel został zrealizowany za pożyczone pieniądze. Ponadto Skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji jakoby możliwym było utrzymanie się przez miesiąc za kwotę [...]zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w podstawie prawnej wskazując art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 2 , art. 3 , art. 7 pkt. 2- 15, art. 8 ust. 1 pkt 1 , art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 u.p.s. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego, nie mogło przyznać Skarżącemu zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło, że osoby występujące o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej powinny przede wszystkim zaspokoić je z własnych środków, a pomoc instytucjonalna jest przyznawana na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych , których osoba lub rodzina nie jest w stanie sama zabezpieczyć. Rozważając możliwość przyznania specjalnego zasiłku ceowego Kolegium uznało , iż odmowa przyznania takiego świadczenia na zwrot za zakupione już leki - w sytuacji faktycznej w jakiej znajduje się Skarżący nie narusza granic uznania administracyjnego. Brak bowiem okoliczności szczególnych , uzasadniających przyznanie pomocy w tej formie . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. Z. wniósł m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie wnioskowanej kwoty zasiłku celowego oraz zasądzenie odszkodowania za wyrządzoną krzywdę. W uzasadnieniu Skarżący wskazał na nieprawidłowości co do działania organów administracji rozpoznających niniejszą sprawę. Przywołał liczne przepisy Konstytucji, które w jego ocenie zostały naruszone. Ponadto Skarżący wskazał na trudną sytuację życiową, która przemawia za przyznaniem mu żądanej pomocy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego podtrzymał zarzuty i żądania zawarte w skardze, podnosząc dodatkowo, że w niniejszej sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie Skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, natomiast w myśl § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podstawą prawną wydania tych decyzji był przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10; http://cbois.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08; http://cbois.nsa.gov.pl). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Skarżący przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, co wyklucza go z grona osób, którym przyznany może zostać zasiłek celowy. Okoliczność ta nie zwalniała jednak organów z dokonania pogłębionej analizy sytuacji życiowej Skarżącego celem rozważenia, czy możliwym jest przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z art. 41 w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Zwrócić należy uwagę, że ustawa nie precyzuje pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", którym posłużył się ustawodawca w art. 41 u.p.s. Tym samym pozostawiono uznaniu organu wydającego decyzję, czy zachodzi on w konkretnym stanie faktycznym. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" wymaga konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Bez wątpienia o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się osoba. Specjalny zasiłek celowy jest szczególną formą wsparcia. Wyjątkowość oznacza przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Wprawdzie okoliczność ta nie pozostawała poza rozważaniami organów, jednak w ocenie Sądu, m.in. z uwagi na przekroczenie przez Skarżącego kryterium dochodowego o zaledwie [...] zł, analiza możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego powinna zostać przeprowadzona w sposób szczegółowy, a motywy rozstrzygnięcia powinny zostać w sposób wyczerpujący omówione w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ przeanalizował możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego w kontekście sytuacji zdrowotnej Skarżącego. Co nie kwestionowane w niniejszej sprawie i wynika z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego Skarżący przeszedł udar mózgu i pomimo częściowo ustępującego niedowładu wymaga znacznej rehabilitacji. Ponadto w niniejszej sprawie szczególną uwagę zwrócić należy na fakt, że Skarżący regularnie korzysta z pomocy organów pomocy społecznej i organ wielokrotnie przyznawał Skarżącemu zasiłki z pomocy społecznej. W takiej sytuacji wydanie decyzji odmawiającej przyznania pomocy wymagało szczególnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji. W takiej sytuacji kwestionowanie potrzeb Skarżącego może bowiem być odczytywane jako dowolne, naruszające zasadę pogłębiania zaufania stron postępowania do organów władzy publicznej. Brak należytego przeanalizowania sytuacji życiowej Skarżącego oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ raz jeszcze dokona analizy sytuacji życiowej Skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem stanu zdrowia Skarżącego. W tym kontekście organ powinien dokonać oceny, czy zakup leków może zostać uznany za sytuację wyjątkową w rozumieniu art. 41 u.p.s. Odnosząc się do żądań zawartych w skardze wyjaśnienia wymaga, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też względu Sąd nie był władny uczynić zadość żądaniom Skarżącego i orzec o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego. Ponadto z uwagi na uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 145a p.p.s.a. Brak również podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze żądania o zasądzenie na rzecz Skarżącego odszkodowania, bowiem orzekanie w tym zakresie nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Z powyżej wskazany powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]