IV SA/Po 836/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 46 i art.47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955, dalej też jako "u.b.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. W. odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy położonej na działce nr [...] w miejscowości R., [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku ze złożonym przez D. W. wnioskiem Wójt Gminy P. wezwał go do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku w wysokości [...] złotych oraz do przedłożenia decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania pod rygorem umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z nieprzedłożeniem przez wnioskodawcę decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania Wójt Gminy P. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie informacji czy Starosta T. prowadził postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dopuszczające do użytkowania Niekomercyjnej Strzelnicy Sportowej położonej na działce nr [...] w miejscowości R.. W dniu [...] lipca 2021 r. do Urzędu Gminy P. wpłynęło pismo Starosty [...] informujące, że nie było i nie jest prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie dotyczące budowy przedmiotowej strzelnicy sportowej. Wobec powyższego w aktualnym stanie faktycznym i prawnym brak jest zdaniem organu podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wskazanej we wniosku z dnia [...] maja 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. W., zarzucając jej naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji, poprzez błędne przyjęcie, że art. 46 tej ustawy zawiera przesłanki, od których spełnienia zależy zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, a przepis tego artykułu określa jedynie wzorcowe cechy, które charakteryzować powinny prawidłowo zlokalizowaną i zorganizowaną strzelnicę i winny być wyznacznikami dla tworzącego obiekt, a nie dla organu zatwierdzającego prawidłowo przecież skonstruowany regulamin. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium nie może budzić wątpliwości to, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest ostatnim etapem na drodze do rozpoczęcia użytkowania takiego obiektu oraz, że postępowanie mające na celu zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie jest jedynym postępowaniem administracyjnym, poprzedzającym możliwość rozpoczęcia jej faktycznego użytkowania. SKO zgodziło się z odwołującym, że przepisy ustawy o broni i amunicji nie przewidują wprost obowiązku dołączenia przez wnioskodawcę ubiegającego się o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy żadnych decyzji. Przepisy te nie nakładają nawet obowiązku przedłożenia projektu regulaminu, nie mówiąc o innych dokumentach. Mimo to D. W. do wniosku dołączył projekt regulaminu, a także odbitkę ksero mapy oraz ksero legitymacji posiadacza broni. Świadczy to o tym, że chociaż ustawa o broni i amunicji wprost nie przewiduje obowiązku dołączenia do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jakichkolwiek dokumentów, to jednak nie oznacza to, że osoba ubiegająca się o zatwierdzenie regulaminu takiego obowiązku nie ma. Wychodząc od treści cytowanego art. 46 ust. 1-3 ustawy o broni i amunicji Kolegium wskazało, że rolą organu zatwierdzającego regulamin strzelnicy jest zawsze zbadanie przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie, czy przedłożony regulamin jest zgodny z regulaminem wzorcowym, czy strzelnica odpowiada obowiązującym przepisom prawa z punktu widzenia lokalizacji obiektu i prawa budowlanego i jest zorganizowana w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza jej obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Taki wniosek płynie też z wzorcowego regulaminu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.), który wskazuje na obowiązek właściciela strzelnicy uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Ust. 3 pkt 2 wzorcowego regulaminu nakazuje bowiem umieszczenie na terenie strzelnicy w widocznym miejscu decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Zaznaczono, że z załączonego przez D. W. regulaminu niekomercyjnej strzelnicy sportowej wynika, iż na strzelnicy, w miejscu widocznym, umieszcza się decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania (pkt 3 ppkt 2 Regulaminu). Zdaniem SKO, z przepisu art. 46 ust. 1 tej ustawy wprost wynika, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza jej obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Tak więc to z tej właśnie normy, zawartej w artykule 46, dotyczącej regulaminu strzelnicy, wynika obowiązek wykazania przez osobę ubiegającą się o zatwierdzenie regulaminu, że konkretny obiekt jest strzelnicą, spełniającą określone w tym przepisie wymogi. Podzielając stanowisko odwołującego należałoby dojść do przekonania, że skoro przedmiotem badania organu wydającego decyzję na podstawie art. 47 ustawy o broni i amunicji jest tylko sam regulamin, to w ogóle zbędne byłoby określanie miejsca, w którym strzelnica ma działać. W takiej zaś sytuacji można by dojść do wniosku, że zbędna jest także regulacja wymagająca zatwierdzenia decyzją regulaminu skoro wystarczyłoby posłużenie się wzorcem regulaminu strzelnicy opracowanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z 15 marca 2000 r. Badanie przez organ w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu, czy strzelnica odpowiada obowiązującym przepisom, w tym przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisom prawa budowlanego nie oznacza, że ma on wykonywać uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego czy organu nadzoru budowlanego. Jego kompetencje w tym zakresie sprowadzają się do sprawdzenia, czy wnioskodawca posiada wszystkie stosowne pozwolenia. Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1462/17, co do tego że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Kolegium zgadza się również z tezą, że bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów poligonalnych nie będących strzelnicą). Jak wynika z akt sprawy, nie było i nie jest prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę lub "zgłoszenie" dotyczące budowy Niekomercyjnej Strzelnicy Sportowej położonej na działce nr [...] w miejscowości R.. W tej sytuacji Wójt Gminy P., zasadnie odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Skargę na powyższą decyzję SKO w K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie 46 oraz art. 47 ustawy o broni i amunicji poprzez niewłaściwe przyjęcie, że art. 46 tej ustawy zawiera przesłanki, od których spełnienia zależy zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, a przepis tego artykułu określa jedynie wzorcowe cechy, które charakteryzować powinny prawidłowo zlokalizowaną i zorganizowaną strzelnicę i winny być wyznacznikami dla tworzącego obiekt, a nie dla organu zatwierdzającego prawidłowo przecież skonstruowany regulamin. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z wymienionych artykułów. 3. naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, poprzez całkowity brak współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania. W ocenie skarżącego organ wydał decyzję z naruszeniem art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji i błędnie przyjął, że przepis ten zawiera przesłanki, od których spełnienia zależy zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, a przepis tego artykułu określa jedynie wzorcowe cechy, które charakteryzować powinny prawidłowo zlokalizowaną i zorganizowaną strzelnicę i winny być wyznacznikami dla tworzącego obiekt, a nie dla organu zatwierdzającego prawidłowo przecież skonstruowany regulamin. Brak jest nadto podstaw prawnych, według których wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu, obligatoryjnie miałby przedłożyć dokumenty świadczące o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania ich ewentualne przedłożenie ma jedynie na celu charakter informacyjny i grzecznościowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego, w postepowaniu, w którym nie doszło do naruszenia norm procesowych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii obowiązku przedstawienia przez stronę w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy dodatkowych dokumentów tj. odpowiednich zezwoleń wydanych przez organy architektoniczno-budowlane. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 45 u.b.a. broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a.). Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2 u.b.a.). W art. 46 ust. 3 u.b.a. ustawodawca zawarł delegację adresowaną do ministra właściwego do spraw wewnętrznych nakładającą na niego obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia, wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 marca 2000 r. wydał rozporządzenie w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz. 234 ze zm.). Z kolei w art. 48 u.b.a. ustawodawca zawarł delegację adresowaną do ministra właściwego do spraw klimatu nakładającą na niego obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Środowiska w dniu 4 kwietnia 2000 r. wydał rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta) – o czym stanowi art. 47 u.b.a. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że warunkiem rozpoczęcia legalnej działalności w zakresie używania na strzelnicach broni zdolnej do rażenia celów na odległość w celach szkoleniowych lub sportowych jest zachowanie odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie: w pierwszej kolejności potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie potwierdzenie możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo – zatwierdzenie regulaminu strzelnicy (zob. np. wyroki NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21, z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20, z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest uprawniony do dokonywania kwalifikacji prawnobudowlanej strzelnicy, jednak organ ten ma prawo i obowiązek zażądania od wnioskodawcy wykazania, że strzelnica, której regulamin ma podlegać zatwierdzeniu, powstała zgodnie z prawem. A zatem podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zobowiązany do przedłożenia odpowiednich dokumentów urzędowych pochodzących od organów administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego oraz inspekcji ochrony środowiska (w szczególności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie). Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1097/19, z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 572/20). Zasadnie zatem w przedmiotowej sprawie Wójt wezwał skarżącego o przedłożenie dokumentów wykazujących zgodność strzelnicy z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "P.b."), w szczególności pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie strzelnicy. Z kolei brak niezbędnych dokumentów potwierdzających legalne zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy, uniemożliwił organowi właściwemu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, przejście do analizy treści regulaminu strzelnicy i oceny jego legalności. Nie jest bowiem możliwe zatwierdzenie regulaminu bez uprzedniego potwierdzenia w trybie P.b., że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem, a w tym zakresie mieszczą się stosowne wymogi dotyczące zarówno bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska. Sąd zauważa, że bez potwierdzenia w trybie P.b., że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem, nie jest możliwe zrealizowanie celu Prawa Budowlanego w odniesieniu do strzelnic, a więc uzyskania gwarancji związanych z bezpieczeństwem korzystania z tego obiektu, w szczególności wykluczenia możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Sąd podziela też w pełni stanowisko organu, że strzelnica jest obiektem budowlanym. Po pierwsze, ustawodawca w art. 3 pkt 5 P.b. uznał strzelnice za jeden z typowych tymczasowych obiektów budowlanych. Po drugie, analiza załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic prowadzi do wniosku, że strzelnica jest dość złożonym obiektem budowlanym. W pkt 3 ppkt 3 rozdziału 1 załącznika określono bowiem, że na strzelnicy, w miejscu widocznym, umieszcza się plan strzelnicy z oznaczeniem: a) stanowisk strzeleckich; b) punktu sanitarnego; c) dróg ewakuacji; d) miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności. Po trzecie, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, zakłada, że co do zasady, strzelnica jest budynkiem lub znajduje się w budynku (aczkolwiek dopuszcza odstępstwa, co nie zmienia jednak zasady, że sama strzelnica stanowi obiekt budowlany, najczęściej o charakterze tymczasowym – tak również WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 938/21). Po czwarte, za uznaniem strzelnicy za obiekt budowlany przemawia wreszcie podobieństwo strzelnicy sportowej do obiektów sportu i rekreacji wymienionych w załączniku do P.b. - kategoria V, pod względem celu, jakiemu ma służyć, kompletności wyposażenia umożliwiającego realizację tej funkcji oraz zachowania zasad bezpieczeństwa przy jej realizacji i użytkowaniu (tak również WSA w Kielcach w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 327/20). W konsekwencji strzelnica, jako obiekt budowlany powinna zostać poddana odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego, zaś organ właściwy do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy powinien zweryfikować fakt uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie strona nie tylko nie przedstawiła dowodów na to, że planowana przez nią inwestycja w postaci strzelnicy została poddana stosownej ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej i środowiskowej, ale w istocie nie przedstawiła jakichkolwiek informacji dotyczących samej strzelnicy, poza wskazaniem działki, na jakiej miałaby być zlokalizowana. Sam wniosek nie precyzuje nawet, czy chodzi o strzelnicę w budynku, kontenerze czy też np. strzelnicę otwartą, nie dołączono do niego (ani na dalszym etapie postępowania) również żadnych dokumentów które konkretyzowałyby przedsięwzięcie skarżącego. Brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej zgodność tej konkretnej strzelnicy z wymogami prawa budowlanego i ochrony środowiska – czy to w postaci odpowiednich zezwoleń czy informacji właściwych organów o braku konieczności ich uzyskania dla konkretnego obiektu, uniemożliwia w konsekwencji ocenę zgodności z prawem przedłożonego do zatwierdzenia regulaminu. Tym samym słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w istocie skarżący ubiega się o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy hipotetycznej, która miałaby powstać w przyszłości, o nieokreślonych uwarunkowaniach - co należy uznać za niedopuszczalne. Konkludując, wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 7a i. 77 k.p.a. w zw. z art. 46 i 47 u.b.a. Tym samym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.