IV SA/Po 837/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "X" z siedzibą w Ś. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego "X" z siedzibą w Ś. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów sądowych Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013r."X" w Ś. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. domagało się wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części działki nr [...] w Ś. i wydanie zakazu użytkowania obiektów budowlanych na tej działce tj. pasa startowego, kontenerowej stacji paliw oraz hangaru, bowiem obiekty budowlane przewidziane na cele rolnicze użytkowane są jako hangar i stacja paliw dla samolotów, a sam utwardzony teren jako pas startowy dla statków powietrznych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 123 K.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakazu użytkowania obiektów : pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar zlokalizowanych w Ś., na działce o nr geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że żaden z celów statutowych Stowarzyszenia nie jest bezpośrednio związany z obiektami budowlanymi i nie została w związku z tym wypełniona przesłanka z art.31§ 1 K.p.a. Nadto organizacja społeczna nie podała dowodów wskazujących na istnienie zagrożeń związanych z użytkowaniem przedmiotowych obiektów. Organ wskazał, iż z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki: 1/ postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej; 2/ żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi organizacji; 3/ musi przemawiać za tym interes społeczny. Ciężar wykazania interesu społecznego spoczywa wyłącznie na organizacji społecznej i organ administracji nie jest zobowiązany do dowodzenia istnienia okoliczności wyłączających istnienie wymienionego interesu. Jednak w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na skutek wcześniejszego pisma "X" z dnia [...].11.2012r. organ nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie legalności powstania i sposobu użytkowania wymienionych obiektów. Od tego postanowienia zażalenie złożyło "X" w Ś. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w szczególności art.7 k.p.a., oraz zaniechanie zastosowania uprawnień kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego obejmujący również badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że określenie cel statutowy użyte w art. 31 § 1 K.p.a. oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Tak rozumiany cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego. Natomiast interes społeczny jest pojęciem niedookreślonym. Ocena wystąpienia tej przesłanki należy do organu administracyjnego. Cel statutowy Stowarzyszenia został określony w § 7 statutu i jest nim działalność na rzecz zrównoważonego rozwoju regonu, dążenie do dbałości o środowisko naturalne, zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych, ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego, opracowanie programów ochrony środowiska naturalnego, dążenie do utrzymania czystości naturalnych zbiorników wodnych, rzek i cieków, a w szczególności dbałość o zachowanie wyjątkowych walorów rzeki Noteci i Pradoliny Noteci, opisywanie parków krajobrazowych, ujawnianie przypadków bezczynności organów właściwych do ścigania sprawców degradacji środowiska naturalnego, ujawnianie przypadków naruszania przepisów w sprawach ochrony środowiska w całości lub jego elementów oraz żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego i sądowego w sprawach ochrony środowiska. W ocenie organu odwoławczego cele wskazane w statucie nie uzasadniają wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie jest to bowiem postępowanie z zakresu ochrony środowiska. Podniesiona przez Stowarzyszenie w zażaleniu okoliczność nie stanowi o posiadaniu przez nie interesu społecznego w rozumieniu art.31 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnych dowodów wskazujących na wystąpienie ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców miejscowości J. oraz obszaru Natura 2000. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło "X" w Ś., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 107 § 3 K.p.a. oraz art.156 § 1 pkt 2 i 7 i art.157 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania. Nadto skarżący wskazał, że w związku ze zmianą użytkowania terenu na działce nr [...] w Ś. tj. funkcjonowaniem pasa startowego i lądowiska, zwiększył się hałas oraz zanieczyszczenie środowiska. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji (postanowień) z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 K.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2013r., którym to organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zakazu użytkowania obiektów: pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar zlokalizowanych w Ś. na działce nr [...]. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Treść powyższego przepisu uzależnia, zatem możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie wyżej wymienionych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, opubl. LEX nr 549644). Zauważyć przy tym należy, iż cel statutowy organizacji powinien to być, bezpośredni cel działalności danej organizacji. Istotnym jest też przy tym to, że cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego...,s. 258). Z kolei przesłanka druga oparta jest na niedookreślonym pojęciu "interesu społecznego". Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Tak więc zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nawet zatem wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. W każdej jednak sytuacji, czy to w przypadku pozytywnego, czy też negatywnego rozstrzygnięcia wniosku organizacji koniecznym jest dokonanie przez organ uzasadnienia i to szczegółowego. Bez wątpienia wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. - to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły postępowania z uwzględnieniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem sprawa nie została przygotowana do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Organy obu instancji nie wyjaśniły, jakie są wymagania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej w niniejszej sprawie i dlaczego Stowarzyszenie miałoby nie posiadać interesu społecznego w tej sprawie. Ogólne sformułowania jakimi posłużył się organ I jak i II instancji są niewystarczające, nie pozwalają odnieść się do istoty sprawy, ani we właściwy sposób ocenić przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Co więcej uzasadnienia postanowień organu I i II instancji nie spełniają wymogów wskazanych w art.107 § 3 K.p.a. Większość uzasadnienia decyzji II instancji stanowi przytoczenie przepisów i treści komentarza. Ponadto nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art.31 § 1 in fine K.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art.12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej w sposób dowolny uznały, że za uwzględnieniem żądania "X" nie przemawiał interes społeczny. Nie poparły tego właściwie zebranymi dowodami i szczegółowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. A zatem organy nie miały prawa powoływać się na fakt nie udowodnienia przez "X" ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców miejscowości J. czy obszaru Natura 2000. Skarżąca organizacja wyraźnie wskazała, iż w związku ze zmianą użytkowania terenu na działce nr [...] w Ś. tj. funkcjonowaniem pasa startowego i lądowiska, zwiększył się hałas oraz zanieczyszczenie środowiska. Ponadto zgodnie z § 7 pkt 1 ppkt c, h, i Statutu celem "X" jest ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego, ujawnianie przypadków bezczynności organów właściwych do ścigania sprawców degradacji środowiska i ujawnianie takich przypadków, żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego w sprawach ochrony środowiska. Na marginesie należy wskazać, iż w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu powstał szeroki i długi pas z kostki polbruk rozumiany jako fragment działki o określonych wymiarach, zagospodarowany i mający trwały charakter, który należałoby uznać za samodzielny obiekt – budowlę. Utwardzenie powierzchni gruntu nie stanowiło zatem dla inwestora zamierzenia samego w sobie, a jedynie było środkiem do realizacji innego, samodzielnego celu inwestycyjnego – lądowiska. Zgodnie z pismem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013r. realizacja takiego przedsięwzięcia wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie zaś z § 3 pkt 59 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010 Nr 213 poz.1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się lotniska inne niż wymienione w § 2 ust.1 pkt 30 lub lądowiska, z wyłączeniem lądowisk centrów urazowych, o których mowa w ustawie z dnia 8 września 2006r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz.1410 ze zm.), przeznaczonych wyłącznie dla śmigłowców ratunkowych. Konkludując w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej w sposób dowolny uznały, że za uwzględnieniem żądania "X" nie przemawiały cele statutowe, ani interes społeczny. Nie poparły tego właściwie zebranymi dowodami i szczegółowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Nie przesądzając kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie skarżącego "X" stwierdzić należy, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku "X" przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.