IV SA/Po 844/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego; stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus Skargą z dnia [...] r. – nr [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm. – dalej usg) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 – dalej upsa) Wojewoda zaskarżył zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych wewnętrznych na terenie miasta i gminy D., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zarządzenie podjęto z istotnym naruszeniem prawa – w szczególności art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. 71/00/838 ze zm. – dalej udp). Zgodnie z powołanym przepisem, organem uprawnionym do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego jest rada gminy. Podjęcie przez niewłaściwy organ – Burmistrza – zarządzenia o ustaleniu wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, narusza przepisy wyznaczające kompetencję do podejmowania uchwał i skutkuje nieważnością zarządzenia. Stosownie do art. 2 ust. 1 udp drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg, służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 ust. 1 udp). O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego możliwe jest zgodnie z ustawą – tylko na drogach publicznych; brak możliwości wprowadzenia opłat na drogach wewnętrznych. Ustawa nie posługuje się pojęciem "dróg gminnych wewnętrznych", dla których ustala się opłaty owym zarządzeniem. Zarządcą czy właścicielem drogi nie zawsze będzie gmina. Ustalenie opłaty dla dróg wewnętrznych narusza także uprawnienia i prawo własności poszczególnych właścicieli. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że zaskarżonym zarządzeniem ustalił wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych wewnętrznych na terenie miasta i gminy D., dla których Gmina jest właścicielem gruntu w 100%. Do obowiązku zarządcy terenu lub właściciela należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych. Owym zarządzeniem ustalono opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej (100% własność gminy), co ma rekompensować wydatki związane z utrzymaniem owych dróg wewnętrznych. Wpływy z opłat za zajęcie pasa drogowego stanowić będą dochód gminy. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje burmistrz i jako właściciel miał prawo ustalić wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach wewnętrznych, należących do gminy. Rozważana może być jako forma ustalenia stawek umowa cywilnoprawna bądź zarządzenie. Gmina pobierać będzie opłaty za zajęcie pasa drogowego tylko, gdy będzie właścicielem lub zarządcą. Ustalenie opłaty dla dróg wewnętrznych (własność 100% gminy) nie naruszy uprawnień i praw własności innych właścicieli dróg wewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Jako podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia Burmistrz wskazał art. 30 ust. 2 pkt 3 usg i art. 8 ust. 1 i 2 udp. W zarządzeniu Burmistrz ustalił stawki opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych wewnętrznych: 1) za prowadzenie robót w pasie drogowym za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni: a) przy zajęciu jezdni do 20% szerokości – 2 zł b) przy zajęciu jezdni pow. 20% do 50% – 3 zł c) przy zajęciu jezdni pow. 50% do całkowitego zajęcia jezdni – 5 zł. W dalszych, drobiazgowych postanowieniach zarządzenia, Burmistrz ustalił stawki opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego – w tym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, reklam, obiektów handlowych, kopert parkingowych etc. Z tytułu ustawy z dnia 21.3.1985 r. i z całokształtu zawartych w niej uregulowań wynika, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych przewidział możliwość wprowadzenia opłat za zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi jedynie dla dróg publicznych. Wyjątkowo w art. 8 ust. 1 udp ustawodawca wskazał, że drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi. Ustawodawca wskazał, że budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, natomiast budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem skrzyżowań należy do zarządu drogi publicznej (art. 8 ust. 2 i 4 udp). Jednocześnie finansowanie zadań w zakresie budowy, utrzymania, zarządzania i oznakowania dróg wewnętrznych ustawodawca powierzył zarządcy terenu (art. 8 ust. 3 udp). Z zakresu tej regulacji i systematyki aktu prawnego wnosić należy, że ustawodawca w takim jedynie zakresie poddał regulacji ustawowej zawartej w ustawie o drogach publicznych drogi wewnętrzne, w jakim koniecznym to było dla odróżnienia kategorii dróg publicznych od dróg wewnętrznych i w jakim należało zapobiec niejasności podziału praw i obowiązków zarządcy terenu i zarządu drogi publicznej w zakresie budowy, utrzymania, zarządzania i oznakowania każdej z tych kategorii dróg – zwłaszcza w przypadku skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi. Tym samym mechanizm ustalania opłat za zajęcie prawa drogowego, przewidziany w art. 40 ust. 8 udp, odnosić się może wyłącznie do dróg publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 8 udp w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. 200/03/1593), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; ustawodawca nakazał temu organowi, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględniać: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 udp). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 udp; zarządcy drogi zapewniono także możliwość wymierzenia kary pieniężnej (art. 40 ust. 1 i ust. 12 udp). Wszystkie te uregulowania dotyczą wyłącznie dróg publicznych. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Rada Miejska w D. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 usg i na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 udp uchwałą z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr XXII/162/04, zmienioną uchwałą z dnia 15 lipca 20004 r. nr XXV/184/04 ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych na terenie miasta i gminy D. (k. 4-6, 9-10 akt IV SA/Po 792/04). Jest rzeczą oczywistą, że owa uchwała reguluje stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na publicznych drogach gminnych w rozumieniu art. 1, art. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 8 i 9 udp. Wydając zaskarżone zarządzenie Burmistrz posłużył się techniką legislacyjną, właściwą dla podejmowania uchwał rad gmin na podstawie art. 40 ust. 8 udp. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319) każdy obowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych, a w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (wyrok NSA z 13.12.2000 r. – II SA 2320/00 z aprobującą glosą. W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno- OSP 6/02/75). Żaden akt prawa miejscowego nie jest stanowiony samoistnie; zawsze wymaga podstawy ustawowej (odpowiednio- wyrok NSA z 4.3.2002- IV SA 3768/01). W niniejszej sprawie chęć czerpania pożytków cywilnych z mienia gminy (nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, do których prawo własności przysługuje w całości gminie), nie znajduje oparcia ani w art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, ani w art. 8 ust. 1 i 2 udp. Zagadnienie pożytków cywilnych dotyczy sfery prawa cywilnego i nie może być – bez wyraźnej regulacji ustawowej – reglamentowane zarządzeniem burmistrza. W zarządzeniu nietrafnie operuje się pojęciem pozaustawowym "dróg gminnych wewnętrznych". Skoro ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 4 udp wprowadził pojęcie dróg gminnych, jako jednej z kategorii dróg publicznych, a pojęcie to ma własną treść normatywną, brak podstaw, by w zarządzeniu wprowadzać pojęcie zbliżone, o odmiennym znaczeniu, powodując niejasność w obrocie prawnym. W zarządzeniu – inaczej niż w odpowiedzi na skargę – brak postanowienia, z którego wynikałoby, że przedmiotem regulacji są nieruchomości stanowiące wyłączną własność gminy, stanowiące drogi wewnętrzne; doświadczenie życiowe uczy, że gmina często jest współwłaścicielem konkretnych nieruchomości, a udział w danych nieruchomościach wchodzi w skład mienia gminy. Nie sposób wykluczyć, że niektóre z tych nieruchomości mogą być objęte drogami wewnętrznymi; zarządzenie nie wyklucza objęcia jego postanowieniami takich nieruchomości. Trafnie jednak Zainteresowany podnosi, że zarządzenie nie naruszy uprawnień innych niż gmina właścicieli nieruchomości, objętych drogami wewnętrznymi, pod warunkiem jednak, że gminie nie będzie przysługiwał udział w prawie własności takich nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 upsa należało stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus TG