IV SA/Po 848/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi O. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej O. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 16 kwietnia 2018 r. znak: [...] stanowiącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem sporządzonym dnia 23 marca 2018 r. O. P. S.A. (dalej jako: Skarżąca) zgłosiła zamiar wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na: instalacji 6 szt. projektowanych anten sektorowych; instalacji 2 szt. projektowanych anten radioliniowych; montażu projektowanych antenowych konstrukcji wsporczych pod projektowane anteny sektorowe i radioliniowe; montażu 15 szt. projektowanych urządzeń RRU; montażu szaf telekomunikacyjnych u podstawy wierzy; montażu krat pomostowych. W zgłoszeniu wskazano, że wskazane urządzenia zostaną zainstalowane – na istniejącej – wieży antenowej. Do zgłoszenia załączono: Opis szczegółowy robót budowlanych, Mapę zasadniczą istniejącej już stacji bazowej, Kwalifikację przedsięwzięcia i Analizę środowiskową modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. W załączonej do zgłoszenia dokumentacji wskazano, że zgłoszenie dotyczy instalacji urządzeń – na istniejącej już – stacji bazowej (Mapa zasadnicza – stan istniejący). Na załączniku graficznym do zgłoszenia przedstawiono Stan projektowany i istniejący "Widoku wieży", z którego wynika, że zgłoszenie dotyczy montażu dodatkowych oprócz zainstalowanych już na wieży anten. Do zgłoszenia załączono Kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten zatytułowano "Modernizacja stacji bazowej telefonii komórkowej". Wskazano, że "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej" nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Również w Analizie środowiskowej "Modernizacja stacji bazowej telefonii komórkowej" wskazano, że przedmiotem opracowania jest analiza wpływu oddziaływania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko naturalne. Po zapoznaniu się z tą dokumentacją Starosta S. decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. znak: [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania wskazanych robót. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 1328/17 i wskazał, że już sam fakt montażu dodatkowych anten wraz z konstrukcjami wsporczymi stanowi rozbudowę obiektu budowlanego jakim jest wieża antenowa. Ponadto w ramach inwestycji dochodzi do wykonania obiektu kubaturowego w postaci szaf telekomunikacyjnych. W złożonym w terminie odwołaniu Skarżąca podniosła, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że wszystkie elementy planowanej inwestycji zostaną zrealizowane w obrębie terenu istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazano, że do zgłoszenia załączono kwalifikację i analizę środowiskową, z których wynika, że inwestycja nie oddziałuje zawsze, ani potencjalnie znacząco na środowisko. Ustosunkowując się do powołanego w decyzji pierwszoisnatncyjnej wyroku II SA/Kr 1328/17 zauważając, że prace objęte zgłoszeniem w tej sprawie miały zostać wykonane na dachu budynku, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie na istniejącej wieży telekomunikacyjnej. Skarżąca podniosła, że w okolicznościach badanej sprawy nie ma miejsca rozbudowa, nadbudowa ani przebudowa obiektu budowlanego ponieważ montaż wskazanych urządzeń i konstrukcji służy użytkowaniu obiektu – istniejącej stacji bazowej – zgodnie z jej przeznaczeniem. Podkreślono, że w okolicznościach badanej sprawy planowana jest modernizacja już istniejącej stacji bazowej. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinsatnyjną wskazując, że zgłoszone roboty budowlane "należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, ewentualnie jego rozbudowę". Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3341/14, a następnie skonkludował, że także rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania stosownego pozwolenia. Wyrażono stanowisko, że ocena zamierzenia budowlanego, w tym oddziaływania obiektu na działki sąsiednie winna nastąpić w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W przewidzianym prawem terminie O. P. S.A. wniosła skargę na decyzję Wojewody podnosząc, że organ ten w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania, ani nie wyjaśnił dlaczego doszedł do wniosku, że wskazane roboty wymagają pozwolenia na budowę. Ta wada zaskarżonej decyzji powoduje, że w zasadzie niemożliwa staje się weryfikacja zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz wskazanych przepisów Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do omówienia motywów podjętego przez rozstrzygnięcia należy zgodzić się ze Skarżącą, ze w okolicznościach badanej sprawy zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r. sygn. SA/Po 1317/87 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 658). Nie może zatem rodzić również wątpliwości, że dla spełnienia ustawowych wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji nie jest wystarczające samo przywołanie treści przepisów. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy organ I instancji nawet nie przywołał brzmienia przepisów w oparciu o które wydał on decyzję, natomiast organ II instancji skorygował ten brak w niewielkim zakresie, powołując treść art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie podkreślić też należy, że nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji jest - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich - w uzasadnieniu swej decyzji (por. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd XII/el oraz wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95). W okolicznościach badanej sprawy w zgłoszeniu wskazano, że dotyczy ono robót budowlanych, polegających na montażu sześciu anten sektorowych na istniejącej wieży antenowej. W ocenie inwestora zamierzenie to – co zaakcentowano szczególnie w odwołaniu - stanowi "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.). W odwołaniu Skarżąca wyjaśniła w czym upatruje wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, podnosząc że błędnie organ I instancji przyjął, że wskazane w zgłoszeniu O. P. S.A. roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, bowiem w okolicznościach badanej sprawy roboty te mają służyć modernizacji istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie sposób nie zgodzić się ze Skarżącą co do tego, że organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentacji odwołania. Jednocześnie też organ odwoławczy nie uzasadniając swojego stanowiska w tym zakresie, wskazał nie rozstrzygając tej kwestii wprost, że "zgłoszone roboty należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, ewentualnie jego rozbudowę". Co słusznie podnosi w skardze pełnomocnik Skarżącej, w istocie nie jest możliwa polemika z zaskarżoną decyzją, ponieważ nie wskazano wprost z czego organ wywodzi swoje stanowisko o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do wskazanych we wniosku robót. Dokonując oceny stanowiska organu, co do tego, że "zgłoszone roboty należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, ewentualnie jego rozbudowę", należy zauważyć, że ustawodawca zdefiniował pojęcie przebudowy wskazując, że roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego – z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji, stanowią, stosownie do art. 3 pkt 7a, przebudowę. Ustawodawca jednak nie doprecyzował, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. W wyroku 27 listopada 2015 r., II OSK 793/14, NSA, stosując zasady wykładni językowej, odwołał się do reguł znaczeniowych języka polskiego, wskazując, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. W zaskarżonej decyzji nie wykazano jednak aby organ dokonał oceny wskazanych w zgłoszeniu robót w tym kontekście. Nie wyjaśniono również do zmiany których parametrów miałyby doprowadzić objęte zgłoszeniem roboty. To uchybienie, w kontekście kwalifikacji objętych dokonanym w niniejszej sprawie zgłoszeniem robót budowlanych, jako wymagających pozwolenia na budowę ma istotne znaczenie, szczególnie, że treść dokonanego w niniejszej sprawie zgłoszenia jest niejednoznaczna. Tymczasem, w sprawie nie podjęto czynności celem wyjaśnienia, fundamentalnej kwestii jaką są rzeczywiste intencje inwestora. Organ II instancji wyraził stanowisko, że objęte zgłoszeniem roboty należy uznać "przebudowę" lub "rozbudowę". Organ ten nie wyjaśnił jednak, jakie konkretnie elementy stanu faktycznego, przyjęte przez ten organ przesądziły o takiej – co również należy podkreślić - niejednoznacznej klasyfikacji zgłoszonych robót. Nie uzasadniono stanowiska organu w kontekście klasyfikacji spornych robót jako "przebudowy", bądź "rozbudowy". Ustawodawca co prawda nie definiuje pojęcia rozbudowy, ale pomocnym dla ustalenia treści tego pojęcia może być powołana powyżej definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak które ustalenia przez niego przyjęte uzasadniają kwalifikację zgłoszonych robót, ani jaka finalnie jest to kwalifikacja, tj. "przebudowy" czy "rozbudowy". W tych okolicznościach, należy zauważyć, ze w istocie dokumentacja załączona do zgłoszenia pozostaje niejednoznaczna, a w sprawie nie podjęto żadnych czynności celem wyjaśnienia wskazanych rozbieżności. Zaakcentować należy, że w zaskarżonej decyzji – nie ustosunkowując się do argumentacji odwołania, iż w sprawie ma miejsce modernizacja istniejącej stacji bazowej – wskazano, że "przedmiotem zgłoszenia jest montaż - dodatkowych - 6 szt. anten". Tymczasem, ustalenie takie również nie wynika - jednoznacznie - z dokumentacji zgłoszeniowej. Jakkolwiek, bowiem wniosek taki mogłyby uzasadniać rysunki "Rzutu anten", to w pkt.1C Analizy środowiskowej, wskazano, że jedynym źródłem zagrożenia jest emisja pola elektroenergetycznego niejonizującego, którego źródłem ma być 6 anten sektorowych nadawczo-odbiorczych: AS-1 (6 szt.) – s. 9 Analizy. Z dokumentu tego wynika zatem, że – w przypadku omawianej stacji bazowej - promieniowanie emitować będzie tylko 6 anten, a nie jak przyjął organ II instancji "6 dodatkowych (oprócz istniejących już – uw. Sądu) anten". W dalszej kolejności należy zauważyć, że zarówno Kwalifikacja przedsięwzięcia, jak i Analiza środowiskowa wskazują, że zgłoszenie dotyczy "Modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej". Jednocześnie jednak we Wstępie Kwalifikacji (s.3) wskazano, że "przedmiotem opracowania jest kwalifikacja "planowanego przez inwestora przedsięwzięcia – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej". W pkt. 1 na s. 4 tego samego dokumentu wskazano na lokalizację "planowanej do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej". Również w Podsumowaniu Kwalifikacji, w pkt. 4 (s. 8) wskazano, że "planowane przedsięwzięcie – budowa stacji bazowej" nie wymaga sporządzenia raportu. Jednocześnie w Analizie środowiskowej, wskazano, że planowana jest modernizacja stacji bazowej telefonii komórkowej (pkt.1, s. 6). Natomiast, na załączniku graficznym do zgłoszenia (zał. 2B) przedstawiono stan istniejący zagospodarowania – istniejącej – stacji bazowej. Rozbieżności te nie zostały dostrzeżone w toku postępowania administracyjnego, bowiem inwestor nie został wezwany do ich wyjaśnienia, a organ nie dał im wyrazu również w uzasadnieniu swojej decyzji. W dalszej kolejności, należy zauważyć, że w odwołaniu Skarżąca wskazała powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego, że wymiana anten i urządzeń sterujących na istniejącym obiekcie stanowi "instalację" zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono przy tym, że prace objęte zgłoszeniem w niniejszej sprawie służą modernizacji już istniejącej stacji bazowej. Podkreślono również, że montaż urządzeń i konstrukcji objętych zgłoszeniem służy użytkowaniu obiektu (stacji bazowej) zgodnie z jej przeznaczeniem. W tej sytuacji rolą organu II instancji, było jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy i odnieść się do zarzutów odwołania wskazując, czy dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, która uzasadniałaby uznanie wskazanych prac za wymagającą pozwolenia na budowę, przebudowę. Takiej, bowiem sytuacji dotyczył powołany przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok dotyczący konkretnego stanu faktycznego, w którym ustalono, że doszło do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu (wyrok z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3341/14). W badanej sprawie nie wyjaśniono jednak rozbieżności spowodowanych wewnętrzną sprzecznością dokumentacji zgłoszeniowej, ani nie wyjaśniono jakie konkretnie ustalenia faktyczne, przesądziły w ocenie Wojewody o uznaniu robót wskazanych w zgłoszeniu za wymagające pozwolenia na budowę. Tymczasem, brak tych danych powoduje, że decyzja Wojewody wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej. Kwestie te nie zostały również wyjaśnione, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i z tej przyczyny również zaskarżona decyzja wymyka się kontroli Sądu. Wskazane naruszenie przepisów art. 7 i 80 kpa, mgło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rzeczywiste intencje inwestora nie zostały w sprawie ustalone, ani jednoznacznie ocenione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie precyzyjne ustalenie intencji wnioskodawcy i zgodne z nią rozpoznanie złożonego wniosku inwestora, i na tej podstawie wydanie decyzji odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego, należy wskazać, że ocena tych zarzutów stanie się możliwa dopiero po jednoznacznym zdefiniowaniu intencji inwestora, tj.: ustaleniu czy jego intencją jest montaż – dodatkowych – anten, czy też mająca służyć modernizacji istniejącej stacji bazowej instalacja 6 anten sektorowych, które będą stanowić jedyne źródło emisji pola elektroenergetycznego. Rzeczą organu będzie również wyjaśnienie kwestii omówionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku braku spójności dokumentacji załączonej do zgłoszenia. Tymczasem, wobec niejednoznacznego stanu faktycznego sprawy, dokonanie oceny zasadności zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego byłoby przedwczesne. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 ppsa.