IV SA/Po 849/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] nr [...] odmawiającą S. T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w [...] na dz. nr [...]. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dnia [...] lutego 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek S. T. (dalej również jako: "Skarżący" albo "Inwestor") o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...] obręb ewidencyjny [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, w tym m.in. wskazano, że budynek należy lokalizować zgodnie z określoną w § 8 ust. 1 pkt 1 oraz załączniku graficznym Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy Szosie [...] w [...] (Dz.Urz.Woj.[...] z 2012 r., poz. [...]) linią obowiązującą zabudowy, uwzględniając definicję zawartą w § 2 pkt 3 ww. miejscowego planu zgodnie z którym przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię zabudowy, na której musi znajdować się nie mniej niż 60 % długości elewacji frontowej budynku (pkt 1 postanowienia). Pismem z [...] maja 2019 r. Inwestor udzielił odpowiedzi na postanowienie, wyjaśniając, że obowiązująca linia zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczona została dla działek posiadających wymaganą szerokość od strony drogi publicznej, na których w tej odległości można zlokalizować budynki. Wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę działka nr [...] posiada od strony ulicy [...] wjazd szerokości 4,50 m, zgodny z wymaganiami przepisów, w związku z powyższym nie można, w odniesieniu do tej działki, mówić o obowiązku lokalizowania budynku mieszkalnego w szerokości drogi dojazdowej. Decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji, wobec faktu, ze lokalizacja budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wprost określono linie zabudowy. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie wniósł S. T.. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] odmawiającą S. T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w [...] na dz. nr [...]. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi. Wyjaśniono, że art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) określa czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu, bądź nie pozwolenia na budowę. Realizując wytyczne zawarte we wspomnianym artykule organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym na mocy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy Szosie [...] w [...]. Zgodnie z zapisami planu teren, na którym położona jest nieruchomość nr [...], oznaczony jest symbolem "3MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Omawiane zamierzenie budowlane polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Zamierzenie jest zatem zgodne z planem miejscowym pod względem dopuszczalnej funkcji. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie najistotniejsze znaczenie ma treść § 8 ust. 1 pkt 1 ww. obowiązującego planu miejscowego, w którym wskazano - sytuowanie budynków z uwzględnieniem obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, zgodnie z rysunkiem. Załącznik graficzny, stanowiący załącznik nr [...] do tego planu wyznacza linie zabudowy zarówno obowiązujące, jak i nieprzekraczalne. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, rysunek planu stanowi integralną część uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl natomiast art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do obligatoryjnych elementów treści planu miejscowego, zalicza się również określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Doprecyzowanie przepisów ustawowych stanowią przepisy szczególne zawarte w aktach wykonawczych, w tym przypadku w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Wskazano też, że zgodnie z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W dalszej kolejności wskazano, iż rysunek planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu (§ 7 pkt 8 ww. rozporządzenia). Wyjaśniono, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają legalnej definicji pojęcia "linia zabudowy". Wobec powyższego odwołać należy się do definicji "linii zabudowy" (obowiązującej i nieprzekraczalnej) zawartych w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że pojęcia te (obowiązującej linii nowej zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy) różnią się od siebie zasadniczo. Pierwsze z nich, zgodne z brzmieniem przepisu jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Wojewoda wskazał, że obowiązująca linia zabudowy stanowi linię, do której inwestycja winna przylegać. Projektant zobowiązany jest do sytuowania nowej zabudowy ściśle w tej linii. W przeciwieństwie do niej nieprzekraczalna linia zabudowy daje większą swobodę sytuowania zabudowy w głębi działki, w taki jedynie sposób, by nie została ona przekroczona." Jak wynika zatem z przytoczonego orzecznictwa, budynki powinno sytuować się na wyznaczonej w planie miejscowym bądź w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy, z kolei w przypadku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy taki sposób lokalizacji budynków nie jest konieczny, istotne jest wtedy, by linii tej nie przekroczyć. Wskazano, że w myśl definicji zawartych w § 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały mowa jest o nieprzekraczalnej linii zabudowy należy przez to rozumieć linię określającą dopuszczalną minimalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczającej terenu (§ 2 pkt 2). Natomiast przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię zabudowy, na której musi znajdować się nie mniej niż 60 % długości elewacji frontowej (§ 2 pkt 3 tego planu). Zgodnie zaś z cytowanym wcześniej § 8 ust. 1 pkt 1 planu budynki należy sytuować z uwzględnieniem obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, zgodnie z rysunkiem. Podkreślono, że w kwartale zabudowy, gdzie zlokalizowana jest działka inwestycyjna o nr [...], wyznaczono na rysunku planu obowiązującą linię zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Mając na uwadze przytoczone definicje zawarte w planie miejscowym, a także definicje wynikające z orzecznictwa sądowoadministracyjnego zauważono, że minimum 60 % elewacji frontowej budynku musi znajdować się wzdłuż obowiązującej linii zabudowy. Plan miejscowy nie przewiduje w tym zakresie odstępstw polegających na lokalizowaniu budynku w dowolnym miejscu na działce bez uwzględnienia przebiegu linii. Zatem budynki mieszkalne sytuować można wyłącznie na obowiązującej linii zabudowy, minimum 60% elewacji frontowej budynku. Nie jest więc możliwe zlokalizowanie budynku w głębi kwartału zabudowy z pominięciem obowiązującej linii zabudowy, jak w niniejszym przypadku, bowiem taka lokalizacja budynku jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wprost wskazano, iż oznaczenia graficzne przedstawione na rysunku planu, w tym obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy, stanowią obowiązujące ustalenia planu, zatem należy je bezwzględnie respektować. Wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Podstawowym wymogiem, który spełniać musi składany wraz z wnioskiem projekt budowlany jest jego zgodność z zapisami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze powyższe wywody Wojewoda przyznał rację organowi I instancji co do niezgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przewidzianym prawem terminie skargę na tę decyzję wywiódł S. T. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 7a, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego mającego być podstawa rozstrzygnięcia sprawy, brak wnikliwego, prawidłowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny i prawny oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) - zwanej dalej "Prawo budowlane", poprzez błędne uznanie braku zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] września 2019 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a poinformowany o tym fakcie Wojewoda, pomimo upływu zakreślonego terminu nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Dlatego też sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, na działce nr [...], położonej w [...]. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że dla powyższej nieruchomości obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy Szosie [...] w [...] (Dz.Urz.Woj.[...] 2012, poz. [...] – dalej również jako: "Plan"). Kwestią bezsporną pozostaje również, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę działka nr [...] objęta jest symbolem 3MN, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie budzi również wątpliwości stron, ani Sądu, że działka nr [...] została wydzielona geodezyjnie z działki nr [...], w wyniku podziału dokonanego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] sierpnia 2018r. nr [...] który miał miejsce już po uchwaleniu Planu (s.11 Projektu budowlanego). Jak wynika z pieczęci widniejącej na tej decyzji stała się ona ostateczna z dniem [...] sierpnia 2018 r. Do podziału działki doszło na podstawie art. 95 pkt 7, art. 4 ust. 3a, art. 93 ust.1, 2 i 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz.121 – dalej jako: u.g.n.). Poza sporem pozostaje również, że Skarżącemu odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istota sporu dotyczy zasadności odmowy udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów jedyną dopuszczoną prawem możliwością usytuowania projektowanego budynku jest przebiegająca wyłącznie przez szerokość wjazdu (4,5m) na działkę nr [...] obowiązująca linia zabudowy, przy czym na linii tej musi znajdować się nie mniej niż 60% długości elewacji frontowej budynku. Ukształtowanie wydzielonej już po uchwaleniu Planu działki nr [...] oraz przebieg przez nią obowiązującej linii zabudowy (kolor różowy) przedstawiają: Mapa zasadnicza na s. 41 Projektu budowlanego oraz Projekt zagospodarowania terenu na s. 58 Projektu budowlanego. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów wskazując, że dz. nr [...] została wydzielona z działki nr [...] już po uchwaleniu Planu, a przyjęcie interpretacji przepisów zastosowanej przez organy obydwu instancji prowadzi do wniosku o zakazie zabudowy na położonej w obszarze 3MN działce nr [...]. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz.1186 ze zm. – dalej jako: "P.b.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096- dalej również jako: "k.p.a."). Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 P.b., zgodnie z którym organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P. b., oraz zaświadczenia, o jakich mowa w art. 12 ust. 7 P. b.; 4. wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o jakim mowa w art. 20 ust. 2 P. b., także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 P. b.; W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie oznaczonym w art. 35 ust. 1 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku, gdy wymogi z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b. są spełnione, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może w świetle art. 35 ust. 3 P.b. odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie należy zaakcentować, że przez organy całkowicie została pominięta istotna dla sprawy okoliczność, a mianowicie, że - już po uchwaleniu Planu - wydana została decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w wyniku której powstała działka nr [...]. Ta okoliczność ma o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że decyzję podziałową w wyniku wydania, której powstała objęta wnioskiem Inwestora dz. nr [...] wydano m.in. na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać tylko jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, gdy staną się nowymi nieruchomościami stanowi istotę dopuszczalności ich wydzielania. Już zatem w ramach istniejącego planu miejscowego przy ewidencyjnym podziale nieruchomości dokonuje się oceny skutków tego podziału w świetle zachowania możliwości inwestycyjnych na wyodrębnianych działkach gruntu i jeżeli proponowane do wydzielenia działki gruntu nie będą mogły być zagospodarowane na cele określone w planie miejscowym, w szczególności ze względu na ich konfigurację przestrzenno-obszarową, to stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. nie jest dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd/el 2020). Skoro zatem nie jest prawnie dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym, a w badanej sprawie, ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. dokonano podziału w wyniku którego na obszarze objętym symbolem 3MN powstała działka nr [...], to możliwość jej zagospodarowania na cele określone w Planie została urzędowo potwierdzona, przez Burmistrza Gminy [...]. Podkreślić trzeba, że decyzja ta jest ostateczna i korzysta z domniemania legalności. Organy obydwu instancji wskazują, że działka nr [...] objęta jest Planem, który w treści § 8 ust. 1 pkt 1 ustala "sytuowanie budynków z uwzględnieniem obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, zgodnie z rysunkiem" oraz "lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego" (pkt 2). W § 3 pkt 1 Planu wskazano, że "na obszarze objętym planem ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN. W części graficznej Planu wyznaczono na terenie 3MN, na którym znajduje się przedmiotowa działka, od strony drogi publicznej ([...]), wzdłuż tej drogi i równolegle do niej, linię przerywaną z wypełnionymi trójkątami. W opisie oznaczeń i symboli wyznaczoną w części graficznej linię przerywaną wypełnionymi trójkątami opisano jako obowiązującą linię zabudowy. Zdaniem organów lokalizacja inwestycji poza powyższą linią - również na dz. [...] - byłaby niezgodna z postanowieniami przedmiotowego Planu. Tymczasem, analiza akt sprawy wskazuje, że powstała w wyniku podziału z 2018 r. działka jedynie na szerokości wjazdu na nią (4,5m) graniczy z drogą publiczną [...] W konsekwencji, wyznaczona Planem obowiązująca linia zabudowy, przez powstałą w wyniku podziału działkę nr [...] - przebiega wyłącznie na szerokości wjazdu - na tę działkę, o szerokości 4,5m. Organy przyjęły, że z uwagi na brzmienie § 8 pkt 1 i § 2 pkt 3 Planu, zabudowa może być sytuowana tylko zgodnie z wyznaczą na rysunku Planu obowiązującą linią zabudowy, co oznacza, że bez względu na uwarunkowania nowo wydzielonej działki nr [...] na terenach oznaczonych symbolem 3MN zabudowa może być lokalizowana jedynie wzdłuż wyznaczonej frontowej linii zabudowy i to w ten sposób, że na linii tej musi znajdować się nie mniej niż 60% długości elewacji frontowej budynku. Mając na uwadze konkretne okoliczności, tej sprawy, Sąd nie podziela, stanowiska organów. Zauważyć należy, że na terenie Planu, w tym na terenie MN (terenie przedmiotowej inwestycji), wyznaczone zostały obowiązujące linie zabudowy od strony dróg publicznych, w tym od strony drogi oznaczonej symbolem ([...]) stanowiącej drogę lokalną publiczną, do której dostęp ma przedmiotowa działka nr [...]. Przyjąć zatem należy, że wyznaczona w części tekstowej i graficznej Planu linia wyznacza linię zabudowy dla budynków sytuowanych od strony właśnie dróg publicznych. Zdaniem Sądu przede wszystkim taka była intencja uchwałodawcy. W środku terenów 3MN na rysunku Planu nie zaprojektowano drugiej, ani trzeciej linii zabudowy. Tymczasem, w § 8 pkt 13 i 14 Planu wprost wskazano, że dopuszcza się podziały nieruchomości znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem 3MN. Podkreślić ponownie trzeba, że decyzja o podziale działki [...] jest ostateczna i korzysta z domniemania legalności. Ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. została potwierdzona więc możliwość zagospodarowania dz. nr [...] na cele określone w Planie, przy czym jak wskazuje w swojej decyzji Starosta [...] działka nr [...] posiada obowiązującą linię zabudowy jedynie w na długości 4,5m (s.3 uzasadnienia decyzji). Ustaleń tych nie zakwestionował organ II instancji. W tej sytuacji, tj. gdy w wyniku podziału, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (3MN - § 3 pkt 1 Planu) powstała działka posiadająca obowiązującą linię zabudowy przebiegającą wyłącznie przez szerokość wjazdu na tę działkę (4,5m), a jednocześnie § 2 pkt 3 Planu stanowi, że na linii zabudowy znajdować ma się nie mniej niż 60% długości elewacji frontowej budynku - przyjęcie stanowiska organów, że wszelka zabudowa kubaturowa dopuszczalna jest jedynie, gdy usytuowana jest w tak wyznaczonej linii zabudowy, skutkuje tym, że Inwestor na przedmiotowej działce [...] nie ma możliwości wybudowania żadnego budynku wzdłuż tej linii, gdyż frontowa linia zabudowy wyznaczona na rysunku planu przez tę działkę przebiega jedynie na szerokości wjazdu na tę (zlokalizowaną za działką nr [...]) działkę. Uwarunkowania te doskonale obrazuje Projekt zagospodarowania ternu (s. 58 Projektu budowlanego), na którym różowym kolorem zaznaczono obowiązującą linię zabudowy, a szarym kolorem oznaczono wjazd na dz. nr [...] znajdujący się na szerokości 4,5m pomiędzy dz. nr [...] z jednej strony, a dz. nr [...] z drugiej strony. W tej sytuacji, wykładnia przepisów § 8 pkt 1 i § 2 pkt 3 Planu przeprowadzona w taki sposób, w jaki czynią to organy, prowadzi faktycznie do wniosku o zakazie zabudowy na przedmiotowej działce nr [...]. W ocenie Sądu, zważywszy na fakt, że - możliwość zagospodarowania dz. nr [...] - na cele określone w Planie została urzędowo potwierdzona, przez Burmistrza Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., przyjęcie przez organy obydwu instancji, że lokalizacja zabudowy na tej działce jest możliwa jedynie we wjeździe na tę działkę (czyli wzdłuż linii 4,5m) przy czym na linii tej znajdować ma się nie mniej niż 60% długości elewacji frontowej budynku, jest nieprawidłowa, bo w istocie prowadzi do wniosku o zakazie zabudowy na tej działce. Skoro natomiast nie ma zapisów Planu o liniach zabudowy w środku terenu MN, a Plan dopuszcza podziały geodezyjne na terenie oznaczonym symbolem 3MN, to nie można z tego wywodzić zakazu zabudowy w głębi tego terenu, skoro dopuszczono podziały geodezyjne na tym terenie, a nie wytyczono w Planie drugiej, czy trzeciej linii zabudowy. Zdaniem Sądu, w przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia Planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej również jako: "u.p.z.p.") wynika wprost, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy określa się w planie obowiązkowo. Skoro zakazu zabudowy w przedmiotowym Planie na działkach położonych w głębi terenu 3MN uchwałodawca wyraźnie nie wskazał, a jednocześnie dopuścił podziały na terenie MN, i właściwy organ potwierdził zgodność podziału (w wyniku którego powstała działka nr [...]) z Planem, to z innych ogólnych i nieprecyzyjnych postanowień Planu takiego zakazu nie można wyinterpretowywać. Uchwałodawca jednoznacznie określił przeznaczenie terenu 3MN jako tereny zabudowy jednorodzinnej (§ 3 pkt 1 Planu). Na terenie tym dopuszczono podziały (§ 8 pkt 13 i 14 Planu). Z samej istoty przeznaczenia 3 MN określonego w Planie wynika lokalizowanie zabudowy na tym obszarze. Organy badając niniejszą sprawę całkowicie pominęły fakt wydania ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz to, że przy ewidencyjnym podziale nieruchomości dokonuje się oceny skutków tego podziału w świetle zachowania możliwości inwestycyjnych na wyodrębnianych działkach gruntu i jeżeli proponowane do wydzielenia działki gruntu nie będą mogły być zagospodarowane na cele określone w planie miejscowym, w szczególności ze względu na ich konfigurację przestrzenno-obszarową, to stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. nie jest dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego. Skoro zatem w dacie obowiązywania Planu, przy tożsamym jego brzmieniu dokonano podziału dz. nr [...], w wyniku którego na obszarze 3MN powstała działka nr [...], to interpretacja Planu, prowadząca w istocie do konstatacji o braku możliwości zabudowy na niej, z uwagi na brak zgodności z Planem stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe uznać należy, że skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. potwierdzająca zgodność podziału dz. nr [...] z Planem, to należy przyjąć, że w analizowanym Planie dla obszaru 3MN wyznaczono obowiązującą linię dla działek graniczących z drogami publicznymi i dla zabudowy lokalizowanej na tych działkach od strony drogi publicznej, ale jedynie wówczas, gdy realizacja zabudowy w wytyczonej linii - jest możliwa - a w badanej sprawie bezspornie takiej możliwości nie ma na działce nr [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018, poz. 2068 – dalej również jako: "u.d.p."), chodzi o zachowanie minimalnych odległości od tych dróg. Linia zabudowy stanowi pewną perspektywę dla obowiązujących wzorów architektonicznych i urbanistycznych, pełni funkcję porządkującą i ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru, ale już nie w głębi tego obszaru. Takie stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 14 czerwca 2018r. (sygn. akt II SA/Po 29/18, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Wykreślając linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ustala więc, w ramach przyznanego mu ustawą władztwa, pewien określony porządek w urządzeniu przestrzeni. W odniesieniu do działek przylegających do dróg znajduje to uzasadnienie nie tylko w zasadach kształtowania ładu przestrzennego, ale i w treści art. 43 u.d.p. Natomiast w odniesieniu do działek położnych w głębi, czy środku danego terenu już nie. Dodać należy, że w dacie wydania decyzji obowiązywał już art. 7a k.p.a. który nakazuje nie dające się usunąć wątpliwości tłumaczyć na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek prawny. Komentowany przepis, który obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. wprowadził do k.p.a. kolejną zasadę ogólną – zasadę "przyjaznej interpretacji przepisów" (in dubio pro libertate). Jak wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej, celem jej wprowadzenia jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony jest nową instytucją prawną w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze mnogość regulacji prawnych obowiązujących w polskim systemie prawnym, zwłaszcza właśnie tych o charakterze administracyjnym, strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z niejasnych i nieprecyzyjnych przepisów. Mając powyższe na uwadze, jak i fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. , co do możliwości zagospodarowania działki nr [...] powstałej w wyniku wydzielenia wtórnego, zgodnie z Planem, wątpliwości należało tłumaczyć na korzyść Skarżącego inwestora, który nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niejasnych przepisów obowiązującego prawa. Przy czym Sąd podkreśla, że przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kontroli ani decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., ani Planu i jego regulacji. Sąd w niniejszym postępowaniu nie miał, więc podstaw do oceny prawidłowości tych aktów. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7a i art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji do wadliwej interpretacji przepisów Planu i błędnego zastosowania art. 35 ust. 1 P.b. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. 205 § 2 P.p.s.a i składał się na nie wpis od skargi ([...] zł).