IV SA/Po 853/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J.C., B.S., S.S. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody W. solidarnie na rzecz skarżących: J. C., B. S., S.S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].03.2013r. nr [...] znak [...] działając na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz art. art.11a ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz..1194 ze zm. – dalej ustawa) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla prezydenta Miasta K. polegającej na rozbudowie skrzyżowania ulic S. S., R. D. i T. K. na skrzyżowanie typu rondo. Odwołania od powyższej decyzji złożyła w dniu 13.05.2013r. adwokat B. S. działająca w imieniu J. C., B. S., S. S. i A. S. W odwołaniach tych wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucili naruszenie art. 49 k.p.a. poprzez jedynie zawiadomienie ich o wydaniu zaskarżonej decyzji, a nie jej doręczenie co skutkuje brakiem skutecznego zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie skarżący wnieśli o przywrócenie im terminu do wniesienia odwołania, gdyż wszystkie zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji doręczono A. S., która z uwagi na zaawansowany wiek, złą pamięć nie zrozumiała co otrzymał i odłożyła zawiadomienie nie zawiadamiając o tym pozostałych skarżących. Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...].06.2013r. nr [...] działając na podstawie art. 59 §2 w zw. z art. 58 §1 i 2 oraz art. 134 k.p.a. odmówił A. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].03.2013r. i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...].06.2013r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 §1 k.p.a.. stwierdził również niedopuszczalność odwołania B. S. działającej w imieniu J. C., B. S. i S. S. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe odwołania S. S., B. S. i J. C. wniesione zostały po upływie ustawowego terminu. Dalej organ wskazał, że w/w odwołujący nie widnieli w wykazie stron sprawy i podjął działania zmierzające do ustalenia ich interesu prawnego. Odwołujący wskazali w piśmie z dnia 17.06.2013r., że w toku jest postępowanie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłym C. S. prowadzone z wniosku B. S. z udziałem A. S., S. S. i J. C. Organ podkreślił, ze w myśl art.127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może zainicjować jedynie strona. Zatem w pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest ocena, czy odwołanie wniósł podmiot posiadający przymiot strony. Według art.11c ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przepisów ustawy oraz art. 11i ust.1 stanowiącego, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane z wyjątkiem art.28 ust.2.W świetle powyższego Wojewoda stanął na stanowisku, że rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. będący przedmiotem prawa materialnoprawnego. W myśl bowiem art.11c ustawy oczywistym jest, że zagadnień materialnoprawnych dotyczy art.11i ustawy nakazujący w sprawach nieuregulowanych w ustawie odpowiednie stosowanie przepisów prawa budowlanego z wyłączeniem art. 28 ust.2 tej ustawy określającego od jakich przesłanek uzależnione jest posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też organ przyjął, że kryteria określające, czy dany podmiot jest strona postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej wyczerpująco określone zostały w przepisach ustawy, która nie zawiera regulacji wprowadzających odstępstwo od zasady, iż posiadanie przymiotu strony w postępowaniu ma charakter obiektywny, a nie uznaniowy. Wojewoda W. stwierdził, iż z analizy przepisów ustawy, w tym w szczególności art. 11a ust.1, art. 11 d ust. 5 i 6 jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem. Natomiast pozostałymi stronami są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowania drogi publicznej, a także w myśl art. 11 f ustawy właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art.11f ust.1 pkt 8 lit.g ustawy. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że brak jest przesłanek dla szerszego określenia katalogu podmiotów będących stronami tegoż postępowania niż wynikający wprost z przepisów ustawy. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, ze odwołujący nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, ani innymi osobami fizycznymi posiadającymi ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych inwestycją. Zdaniem organu II instancji odwołujący nie wykazali interesu prawnego, a zatem nie są stronami postępowania i nie przysługuje im prawo do zainicjowania postępowania odwoławczego. C. S. zmarł przed wszczęciem niniejszego postępowania, a więc nie znajduje zastosowania art.30 § 4 k.p.a. Ustalenie, że podmioty, które wniosły odwołania nie mają legitymacji do ich wniesienia skutkował stwierdzeniem niedopuszczalności odwołań. Dodatkowo organ wskazał, że odwołujący nie otrzymali odpisów decyzji, gdyż nie figurowali jako właściciele nieruchomości. B. S., S. S. i J. C. kwestionując postanowienie Wojewody W. z dnia [...].06.2013r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność złożonych przez nich odwołań, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jego uchylenia w całości. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art.134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż odwołujący nie są stronami postępowania i ustalenie w konsekwencji niedopuszczalności wniesienia odwołania, 2. art.11d ust.5 i 6 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w K. przy ul. S. [...], 3. art.922 i nast. kc w zw. z art.140 kc i art.195 kc poprzez ich pominięcie, 4. naruszenie art.28 k.p.a. poprzez błędne jego niezastosowanie, 5. art.21 i art.64 ust.1 i 3 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności, 6. art.49 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie było wymagane doręczenie decyzji nr 2 z dnia 12.03.2013r., 7. art.59 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ich odwołania nie zostały wniesione po terminie. Nie została im bowiem doręczona decyzja organu instancji. Nie biegły więc wobec nich żadne terminy. Podnieśli, że forma powiadamiania przewidziana w art.49 k.p.a. może być stosowana jedynie wyjątkowo (np. z uwagi na znaczna ilość osób), gdyż chroni w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogącymi być potencjalnymi zainteresowanymi w sprawie. Wobec powyższego zastosowane w sprawie obwieszczenie było niewystarczające dlatego wskutek niedoręczenia decyzji organu I instancji wobec skarżących nie rozpoczęły biegu żadne terminy. W razie odmiennej wykładni należało przywrócić termin do wniesienia odwołania. Skarżący podkreślili, że Wojewoda błędnie przyjął, że nie są oni właścicielami działki nr [...] i nie mają interesu prawnego we wniesieniu odwołań. Z chwilą śmierci C.S. przysługujące mu prawo we współwłasności nieruchomości z mocy prawa przeszło na jego spadkobierców, tj. na skarżących oraz A.S. Potwierdza to postanowienie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku. Tym samym skoro skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. S. [...] mają interes prawny i legitymację do wniesienie odwołań w niniejszej sprawie. Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji z ewidencji gruntów nie wynikało, by skarżący byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda W. stwierdził również, że organy administracyjne nie mają obowiązku badania ksiąg wieczystych. W przypadku konieczności wykazania następstwa prawnego po zmarłej osobie w postępowaniu administracyjnym powinno ono być więc wykazane wg przepisów prawa cywilnego, a więc postanowieniem o stwierdzeniu nabycia praw do spadku lub w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem niniejszej skargi jest rozstrzygnięcie o charakterze procesowym dotyczące dopuszczalności odwołania S. S., B. S. i J. C. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2013r. Nr [...]. Poza zakresem niniejszej sprawy znajdują się więc kwestie dotyczące prawidłowości doręczenia decyzji I instancji A.S. i kwestia terminowości złożenia przez nią odwołania. Powyższe kwestie objęte są bowiem zakresem skargi zarejestrowanej przed tut. Sądem pod sygn. akt IV SA/Po 854/13. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności musi je zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym także czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego. Ustawowym bowiem warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest, poza innymi przesłankami, wniesienie go przez stronę postępowania, gdyż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji) powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Należy przy tym pamiętać, iż rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania przez stronę postępowania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Wr 477/95, niepubl.). Odwołanie jest bowiem środkiem weryfikacji jedynie nieostatecznych decyzji administracyjnych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii uznania skarżących za strony postępowania w sytuacji, gdy w momencie złożenia odwołania nie zastało zakończone postępowanie spadkowe po zmarłym C. S. wszczęte na wniosek z dnia 08.05.2013r. (vide k. 26 akt), a więc tuż przed złożeniem odwołań przez J. C., B. S. i S. S. Odnosząc się do argumentacji skarżących prowadzącej do przyjęcia, iż w dniu wniesienia odwołania przysługiwał im status strony jako spadkobiercom po zmarłym C. S. zgodzić należy się, że z art. 922 § 1 K.c. wynika, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów K.c. Spadkobierca nabywa również spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 K.c.). Z powyższych przepisów nie wynika jednak jeszcze, kto jest spadkobiercą zmarłego C. S., a tym samym stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji - rozbudowy skrzyżowania ul S.S., R. D. i T. K. na skrzyżowanie typu rondo w K. Pamiętać należy bowiem, że organy administracji (w tym organ odwoławczy) nie mogą domniemywać kto jest stroną postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż postępowanie odwoławcze mogłoby zostać przeprowadzone na żądanie skarżących, dysponujących stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia, którymi mogli wykazać swój interes prawny w takim postępowaniu, wywodzony z art. 922 § 1 i art. 925 K.c. Jeśli "dowodem" spadkobrania ma być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, musi ono być prawomocne. Jeśli więc art. 127 §1 k.p.a. stanowi, że prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania, organ mając świadomość - jak w przedmiotowej sprawie - iż toczy się postępowanie spadkowe po zmarłym C. S. uznanego za stronę postępowania przed organem I instancji, wszczęte na wniosek złożony przed wniesieniem odwołania, winien zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia kwestii spadkowych, w których mieści się prawo do nieruchomości położonej w K., obręb S., arkusz [...] nr działki [...], objętej zakresem decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy winien zdawać sobie bowiem sprawę, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Brak zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego stanowi więc naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia wspomnieć należy również, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 23.01.2013r. sygn. akt II OSK 1774/11 LEX nr 1361614). Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku obowiązany jest formalnie wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący we wniesionym odwołaniu wskazali, że mają w sprawie interes prawny, gdyż są spadkobiercami zmarłego C. S. Oznacza to, iż organ odwoławczy winien wszcząć postępowanie odwoławcze i mając świadomość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym C. S. zawiesić je do czasu zakończenia postępowania spadkowego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania uznać należy za wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik postępowania. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Wojewoda W. oceniając interes prawny skarżących uwzględni fakt, iż jak wynika z akt sprawy Sąd Rejonowy w K. I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...].07.2013r. sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po C. S. na podstawie ustawy nabyli żona A. S. i dzieci: B. S., J. C. i S. S. Ponadto organ odwoławczy uwzględni fakt, iż adwokat B. S. nie jest stroną niniejszego postępowania lecz wyłącznie pełnomocnikiem działającym w imieniu J.C., B. S. i S. S. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić zawartą w wyroku ocenę prawną i wskazania Sądu, co do dalszego postępowania. Na podstawie art. 200 P.p.s.a orzeczono o kosztach postępowania.