IV SA/Po 860/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1.oddala skargę, 2.przyznaje adwokatowi E. K.-F. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania M. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2015r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2015r. przyznano M. S. zasiłek celowy w kwocie 200,00 zł na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej, zakupu bielizny pościelowej oraz 5 worków zaprawy cementowej. Organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że M. S. w dniu [...] maja 2015r. złożył wniosek o zasiłek celowy z przeznaczeniem na powyższe cele. W dniu [...] maja 2015r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. zasiłek stały w wysokości 529,00 zł oraz korzysta z pomocy w formie zasiłków celowych na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb oraz z pomocy w formie gorącego posiłku przyznanego do grudnia 2015r. W dalszej części organ pierwszej instancji podał, jakim budżetem dysponuje na rok 2015 oraz ile rodzin korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. Dalej organ wskazał, iż odwołanie od decyzji organu I instancji złożył M. S., bowiem jego zdaniem organ I instancji przyznał zasiłek według swojego uznania. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazało, że z akt sprawy, w szczególności z aktualizacji wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego z wnioskodawcą w dniu [...] maja 2015r., wynika iż M. S. nie przekroczył kryterium dochodowego. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód wynosi 529,00 zł miesięcznie. Organ podniósł, iż decyzje w sprawie przyznania zasiłku celowego mają charakter uznaniowy, na co wskazuje sformułowanie "może być przyznany". Decyzje organów administracji w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności - jest bowiem ograniczone zasadami postępowania, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "kpa"), a uzupełnionej przepisami art. 77 §1 i 80 kpa, które zobowiązują organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu pomocy społecznej, orzekającego w sprawie przyznania zasiłku celowego, jest dokonanie ustalenia faktycznej sytuacji życiowej osoby wnioskującej o przyznanie tego zasiłku. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a jej wynik zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ I instancji z uwagi na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi ([...] zł na 2015r.) oraz fakt zgłaszania się o pomoc do Ośrodka wielu osób potrzebujących (w samym tylko miesiącu maju 2015r. Ośrodek wypłacił [...] zasiłków celowych oraz [...] zasiłków okresowych, a wraz z innymi formami pomocy w miesiącu maju 2015r. wydatkowano kwotę znacznie przekraczającą planowaną miesięczną kwotę wydatków) jak również korzystanie przez M. S. z różnych form wsparcia finansowego z pomocy społecznej przychylił się do wniosku strony i przyznał wnioskowany zasiłek we wskazanej wyżej kwocie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 107 § 3 kpa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie uzasadnił dlaczego uznaje, że przyznana pomoc jest wystarczająca na zaspokojenie potrzeb skarżącego. Skarżący podniósł, iż organ nie wskazał w jakiej wysokości jest przyznana pomoc innym beneficjentom. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata oraz umorzono postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik podtrzymał skargę oraz wskazał, iż w jego ocenie w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu świadczenia w wyższej kwocie. Na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wskazał, że decyzja nie została w dostateczny sposób uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U8. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 wyzej wskazanej ustawy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacz jednak, że organ ma automatycznie przyznać skarżącemu wnioskowaną pomoc w wysokości przez niego wskazanej. Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących. Jak wynika z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08, CBOSA). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi jak również zarzutom pełnomocnika strony zgłoszonymi w piśmie procesowym oraz na rozprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, a przede wszystkim uzasadnienie decyzji organu I instancji spełnia powyższe wymagania. Przede wszystkim wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, że plan na 2015 r. na zasiłki i pomoc w naturze wynosi [...] zł, co miesięcznie daje kwotę [...] zł. W miesiącu maju 2015 r. do tut. Ośrodka wpłynęło [...] wniosków o pomoc, dla [...] rodzin wypłacono [...] zasiłków celowych. Kwota wydatkowana na ten cel to [...] zł. Średnia wysokość zasiłku celowego w miesiącu maju 2015r wynosiła [...] zł, ponadto dla [...] rodzin wypłacono [...] zasiłki okresowe. Kwota wydatkowana na ten cel to [...] zł. Średnia wysokość zasiłku okresowego w miesiącu maju 2015r wynosiła [...] zł. Pokryto również koszty schronienia na kwotę [...] zł, pogrzeby na kwotę [...] zł. Łącznie w miesiącu maju 2015r wydatkowano [...] zł, co znacznie przekracza planowaną miesięczną kwotę wydatków, tj. [...] zł. Organ wskazał również, że plan w Dziale zasiłki i pomoc w naturze wynosi [...] zł, z tego wydatkowano za okres od I-VI/2015 kwotę [...] zł. Zatem ogółem w okresie od I-VI 2015r wydatkowano 58,4% planu. Wobec tego raz jeszcze należy powtórzyć, że jednostki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i w efekcie nie są zobowiązane do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb. Jest oczywiste, że zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb w zakresie pomocy społecznej należy oceniać w kategoriach postulatywnych, nie znajdujących, niestety, odzwierciedlenia w rzeczywistych możliwościach samorządu terytorialnego w tym zakresie. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że skarżący nie jest pozbawiony jakiejkolwiek pomocy. Jak wynika z akt sprawy skarżący oprócz otrzymywania zasiłku stałego w kwocie 529 zł otrzymuje zasiłki celowe, w tym przyznany zaskarżoną decyzją w kwocie 200 zł. Wziąwszy wszystko to pod uwagę należało uznać, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, a w szczególności dokonały potrzebnych ustaleń co do okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie owej pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Ppsa oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w związku z § 22 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 615, z późn. zm.).