IV SA/Po 865/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. H. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 września 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 21 lutego 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy [...], rozpoznając wniosek S. W. z 28 lutego 2013 r. wydał decyzję z 21 lutego 2014 r. nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S., gmina [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 lipca 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W dalszej kolejności, rozpoznając wniosek S. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z 21 lutego 2014 r. nr [...], Kolegium wydało postanowienie z 11 sierpnia 2021 r. nr [...] którym odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r. sygn. IV SA/Po 359/22 (wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/) oddalił skargę wywiedzioną przez S. W. od ww. postanowienia SKO. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego, ma miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Akt objęty postępowaniem nieważnościowym powinien być aktem indywidualnym istniejącym w obrocie prawnym. Wynika to z faktu, że tryb stwierdzenia nieważności służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi naruszeniami prawa. Zastosowanie tego trybu do usunięcia decyzji, która przestała istnieć na skutek np. uchylenia, jest sprzeczne z powyższym celem. Skierowane wobec nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji żądanie stwierdzenia nieważności należało uznać za bezprzedmiotowe. Jednocześnie Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. S. W. zwrócił się do SKO pismem z 25 kwietnia 2022 r. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium decyzją z 31 maja 2023 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 21 lutego 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że wydał uprzednio postanowienie z 11 sierpnia 2021 r. nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Wójta. Skoro zatem Kolegium w postępowaniu zakończonym przywołanym postanowieniem stwierdziło brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, to należy przyjąć iż organ przesądził również ostatecznie o braku podstaw do stwierdzenia iż wskazana decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył S. W.. Wyrokiem z 20 czerwca 2024 r. sygn. IV SA/Po 795/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 31 maja 2023 r. nr [...] Sąd wskazał, iż wydanie zaskarżonej decyzji organu z 29 maja 2023 r. poprzedzone było wydaniem rozstrzygnięcia w formie postanowienia, którym SKO na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Skoro Kolegium w sprawie zainicjowanej przez uprzedni wniosek strony uznało za zasadne odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 61a k.p.a., należy przyjąć, że wobec wpływu kolejnego wniosku, którym strona domaga się stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa, organ konsekwentnie powinien był odmówić wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a k.p.a. Tymczasem Kolegium wydało rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponownie procedując w sprawie, Kolegium wydało postanowienie z 11 września 2024 r. nr [...] którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2014 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez H. W., w imieniu której działał pełnomocnik w osobie radcy prawnego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 8 zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak odpowiedniego ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności tego, iż nie badano wcześniej przesłanek nieważności decyzji wskazanych przez stronę skarżącą, brak jest decyzji merytorycznej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] i poprzez brak dokonania własnych ustaleń faktycznych w sprawie przez organ; - art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uprawniające do wydania takiego postanowienia w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności braku innej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności postępowania, a zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Z uwagi na podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na złożoną skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonym postanowieniu. Skargę na tożsame postanowienie SKO złożył również S. W.. Postanowieniem z 26 listopada 2024 r. Sąd zarządził połączenie spraw z obu skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności, wobec braku uzupełnienia w terminie braków formalnych skargi, postanowieniem z 10 stycznia 2025 r. Sąd odrzucił skargę S. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 września 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 21 lutego 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Co istotne, zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium zapadło w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z 20 czerwca 2024 r. sygn. IV SA/Po 795/23. Przedmiotowe orzeczenie Sądu wydano rozpoznając skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 21 lutego 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Wyrok ten jest prawomocny, a zatem w sposób wiążący obligował organ do postępowania według jego oceny prawnej. Sąd w uzasadnieniu wspomnianego wyroku podkreślił, że w tej konkretnej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy, organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a k.p.a. Wydanie decyzji organu z 29 maja 2023 r. nr [...], która podlegała wówczas kontroli Sądu, poprzedzone było wydaniem rozstrzygnięcia w formie postanowienia, którym SKO na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Przedmiotowa odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła zaś z uwagi na przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji, która następnie została uchylona a postępowanie umorzone na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar objęty wnioskiem inwestora. Co istotne, rzeczone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego również podlegało kontroli sądowej. Jak wskazano wcześniej, wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r. sygn. IV SA/Po 359/22 tutejszy Sąd oddalił skargę S. W. wskazując, że tryb stwierdzenia nieważności służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi naruszeniami prawa. Zastosowanie tego trybu do usunięcia decyzji, która przestała istnieć na skutek np. uchylenia, jest sprzeczne z powyższym celem. Skierowane wobec nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji żądanie stwierdzenia nieważności należało uznać za bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Działania naruszające wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 P.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. II OSK 2780/19, z 10 stycznia 2023 r. III OSK 6503/21). Reasumując, ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą podlegać ponownej ocenie. W ocenie Sądu organ ponownie rozpoznający sprawę zastosował się do wytycznych Sądu wynikających z wyroku z 20 czerwca 2024 r. sygn. IV SA/Po 795/23 i prawidłowo zastosował w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W badanym przypadku ową "inną przyczynę" stanowi okoliczność, iż decyzja Wójta Gminy [...], do której odnosi się strona, została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do art. 153 P.p.s.a., o czym mowa powyżej, organ był obowiązany do wykonania wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku z 20 czerwca 2024 r. sygn. IV SA/Po 795/23, a także pośrednio z wcześniejszego wyroku z 11 sierpnia 2022 r. sygn. IV SA/Po 359/22. Z tych względów organ nie był zobligowany do ustalania dodatkowych okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności do weryfikacji przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zbędne było również szczegółowe badanie okoliczności wyszczególnionych przez stronę w treści wniosku z 25 kwietnia 2022 r. Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie znalazł żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.