II OSK 2780/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2176/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2176/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych – urządzeń melioracji wodnych szczegółowych polegających na budowie zbiornika wodnego małej retencji: zbiornik ziemny otwarty o objętości 25 tys. m3, zapobiegający okresom suszy na własnych polach uprawnych, w miejscowości R., gm. D., na działce o nr ew. [...], obr. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: – art. 145 § 1 pkt. 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 153 tej ustawy, a także w zw. z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu z powołaniem się na okoliczność związania Sądu uprzednim wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 426/17 poprzez przekroczenie granic związania tym wyrokiem i nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 tej ustawy i w zw. z art.30 ust. 5c Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, w sytuacji kiedy Sąd powołał się na związanie wyrokiem WSA w Bydgoszczy i przekraczając zakres tego związania nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi oddalając ją, wobec braku podstaw do jej oddalenia, – art. 153 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu związania Sądu wyrokiem WSA w Bydgoszczy i nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie doszło do przekroczenia granic związania wcześniejszym orzeczeniem WSA w Bydgoszczy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji podciągnął pod zagadnienie prejudycjalności wszystkie zarzuty skargi, nie badając w istocie, czy rzeczywiście był związany tym wyrokiem odnośnie do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w wyroku WSA w Bydgoszczy przesądzono o właściwości rzeczowej Wojewody [...] oraz zobowiązano ten organ do ustalenia, czym była inwestycja zgłoszona przez skarżącego. Przedmiotem samodzielnej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinna być, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zasadność wniesionego sprzeciwu i poprzedzającego ten sprzeciw postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia. Tymczasem ze stanowiska WSA w Warszawie wynika, że już WSA w Bydgoszczy przesądził o potrzebie wydania postanowienia wzywającego oraz o jego treści i zakresie, jak również, że już WSA w Bydgoszczy przesądził o konieczności wniesienia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej nie wystąpiła. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut - naruszenia art. 153 p.p.s.a. "poprzez przekroczenie zakresu związania Sądu wyrokiem WSA w Bydgoszczy i nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi". Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wyrokiem z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 426/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty I. z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] ponieważ decyzja Starosty I. z [...] sierpnia 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Oprócz tego w uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że: "właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po wezwaniu na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego do uzupełnienia ewidentnych braków zgłoszenia i innych dokumentów (np. pozwolenia wodnoprawnego wraz z operatem wodnoprawnym - art. 122 ust. 1 pkt 3 P.w., projektu budowlanego, ewentualnie orzeczenia właściwego organu czy planowane zamierzenie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), rozstrzygnie w tym zakresie uwzględniając ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu". Bezsporne jest, że organ I instancji (stosując się do wytycznych wyżej wymienionego wyroku), postanowieniem z [...] kwietnia 2018 roku, znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 5c prawa budowlanego nałożył na skarżącego kasacyjnie obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia poprzez: przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ew. [...], obr. [...], na cele budowlane; przedłożenie precyzyjnego opisu, zakresu i sposobu wykonania planowanych robót budowlanych oraz podania trybu zasilania zbiornika w wodę, w tym powiązań z innymi instalacjami; przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia lub dokumentu potwierdzającego brak takiej potrzeby, wydanej inwestorowi przez właściwy organ; przedłożenie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego wydanej przez właściwy organ wraz z operatem wodnoprawnym; wskazanie w zgłoszeniu zamierzenia budowlanego określonego nazwą w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym oraz nowego terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy postanowienie to zostało doręczone A. S. [...] kwietnia 2018 r. Niekwestionowane jest, że skarżący kasacyjnie nie uzupełnił braków zgłoszenia i, że nie podjął żadnych czynności w tej sprawie. To spowodowało, że sam przesądził o wydaniu decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust 5c prawa budowlanego, w przypadku nieuzupełnienia braków zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wniesienie takiego sprzeciwu w przedmiotowej sprawie było obligatoryjne. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.