II GSK 2101/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 518/11 w sprawie ze skargi N. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od N. N. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 518/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę N. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], o przyznaniu skarżącej jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej na 2005 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznawał sprawę dwukrotnie, bowiem poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 804/09, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 468/10 z powodu nieważności postępowania sądowego, spowodowanej tym, że w składzie Sądu pierwszej instancji brali udział sędziowie wyłączni od rozpoznania sprawy z mocy ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że N. N. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2005 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. organ I instancji przyznał N. N. za 2005 r. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł i uzupełniającą płatność w wysokości [...] zł do 48,01 ha powierzchni gruntów, przy czym powołując się na art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") organ odstąpił od uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, uznając, że jest ono zgodne z żądaniem strony. N. N. złożyła jednak odwołanie od tej decyzji podnosząc, że organ błędnie ustalił wysokość powierzchni gruntów uprawnionej do płatności na 48,01 ha zamiast na 49,01 ha. Rozpoznając to odwołanie (ponownie, bowiem poprzednia decyzja organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. – jako naruszając zakaz reformationis in peius - została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 473/08) Dyrektor OR ARiMR uznał, że wymagane jest ustalenie stanu faktycznego stosownie do roku, wobec którego strona wystąpiła o płatności, tj. 2005 r. Wobec tego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jako podstawę takiego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja organu odwoławczego nie naruszała prawa. Dlatego też skarga strony na to rozstrzygnięcie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Powołując się na treść art. 138 § 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji oparł swoją decyzję, co do płatności na 2005 r. według stanu stwierdzonego w trakcie kontroli z dnia [...] i [...] października 2006 r. i odstąpił od uzasadnienia swego rozstrzygnięcia przyjmując, że decyzja uwzględnia w całości żądania strony. W takiej sytuacji organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w sprawie płatności bezpośredniej na 2005 r. Brak uzasadnienia decyzji organu I instancji uniemożliwił organowi odwoławczemu zapoznanie się motywami rozstrzygnięcia organu I instancji i tym samym uniemożliwił jego kontrolę. Za bezzasadne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty skargi odnośnie do twierdzenia, że organ odwoławczy winien był orzec we własnym zakresie w sprawie, zamiast uchylać decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, Dyrektor OR ARiMR nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wskazane przez niego naruszenia prawa dokonane przez organ I instancji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyznania stronie płatności do gruntów za rok 2005, zaś zasada szybkości postępowania administracyjnego, na którą powołuje się strona, nie może doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła N. N. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: 1. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy dokonał kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i w konsekwencji błędnie uznał, że jest ona prawidłowa, 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że działanie organu odwoławczego przejawiające się w wydaniu zaskarżonej decyzji nie stanowiło naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. i tym samym wydana przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna odpowiada prawu. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał wystąpienia w niniejszej sprawie przyczyny mającej charakter wyjątkowy, która uzasadniała odstąpienie przez organ odwoławczy od podstawowej zasady rozstrzygnięcia sprawy decyzją reformatoryjną. Zdaniem skarżącej, w toku prowadzonego postępowania nastąpiło już skoncentrowanie zasadniczych dowodów, w szczególności protokołów z przeprowadzonych u skarżącej czynności kontrolnych. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że postępowanie wyjaśniające w ogóle nie zostało przeprowadzone. W sytuacji, w której organ odwoławczy stwierdza, że organ I instancji błędnie ocenił wiarygodność dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski, co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla sprawy – nie ma potrzeby ponownego przeprowadzania dowodów, a jedynie zasadnym jest dokonanie ich prawidłowej oceny. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła ponadto, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pomija kwestię środków dowodowych, za pomocą jakich organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie stanu rzeczywistej kultury rolnej gruntów według stanu na 2005 r. Obecnie, to jest po upływie znacznego czasu, wykluczona jest możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych lub innych ustaleń, które pozwoliłyby na odzwierciedlenie rzeczywistego stanu gruntów we wspomnianym okresie. Możliwe jest jedynie oparcie się na dotychczasowym materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Nie ma zatem racjonalnych podstaw do uznania, że zakres koniecznych do poczynienia ustaleń przekracza kognicję organu odwoławczego w uzupełnieniu materiału dowodowego, rozstrzygnięciu spornych kwestii i wydaniu decyzji reformatoryjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora OR ARiMR (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej oparł ją podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania: art. 3 § 2, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., należy przypomnieć, że przepisy art. 3 – 5 p.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei według § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych enumeratywnie w pkt 1 – 8. Przepis ten reguluje zatem zakres działania sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uchybił omawianej normie prawnej, gdyż dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem. Okoliczność, że wynik tej kontroli nie spełnił oczekiwań strony skarżącej nie oznacza, że Sąd naruszył powołany przepis. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza zakres kontroli przewidziany w art. 3 p.p.s.a., bądź też wbrew regulacji zawartej w tym przepisie uznał się za niewłaściwy w sprawie. Drugi zarzut skargi kasacyjnej również okazał się chybiony. Na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie decydujący wpływ miała okoliczność związania organu administracji i sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 473/08. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowym. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 473/08, związany był zarówno organ administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę ponownie. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się zatem do kontroli czy organ administracji uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz ewentualnie oceny nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. W konsekwencji należy stwierdzić, że WSA nie naruszył art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Bowiem w przywołanym wyżej wyroku z dnia 7 maja 2009 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zakazu reformationis in peius, gdyż brak bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy nie pozwalał na spełnienie przesłanki z art. 139 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Nadto Sąd wskazał, że organ rozpoznając odwołanie strony i dochodząc do wniosku, że zaskarżoną decyzja nie może się ostać winien ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, odstępując od uzasadnienia decyzji, nie przeprowadził postępowania dowodowego, które powinno prowadzić do jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2005, co uniemożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji nie można skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien on przede wszystkim ocenić pod względem kompletności materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, a także dokonane przez ten organ ustalenia. Może przy tym z materiału dowodowego organu pierwszej instancji, na którym się opiera, wyprowadzić zupełnie inne wnioski dowodowe niż to uczynił ten organ. Organ odwoławczy, co należy podkreślić zwłaszcza w niniejszej sprawie, ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. W swojej ocenie nie jest skrępowany ani ustaleniami organu pierwszej instancji, ani granicami odwołania. Jeżeli dojdzie do wniosku, że w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji znajdują się luki, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może, zastępując organ pierwszej instancji, przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Pozbawiłby w ten sposób stronę prawa kwestionowania podstawowych ustaleń tego postępowania w odwołaniu od decyzji. W niniejszej sprawie przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest możliwe, bowiem obejmuje ono przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Natomiast rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w związku § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz organu administracji 180 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed NSA i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.