II GSK 468/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 804/09 w sprawie ze skargi N.N. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz N.N. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.oddalił skargę N.N. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. Sąd oparł się na następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r., wskazując, iż wystąpił błąd pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku przez N.N (dalej zwana skarżącą), a powierzchnią stwierdzoną przez organ. Po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. przyznał skarżącej za wnioskowany okres płatność bezpośrednią w wysokości 24 357,87, odstępując od uzasadnienia decyzji uznając, że wyczerpuje ona żądanie skarżącej w całości. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że nie uwzględniono żądania w stosunku do 1 ha, co przekłada się na kwotę 507,35 zł. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 139 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania skarżącej płatności bezpośredniej. Wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana w oparciu o ustalenia kontroli zawarte w protokole, który nie mógł być uznany za jeden z dowodów stanowiących podstawę do wydania decyzji o płatnościach za 2005 r. Organ II instancji wskazał, że kontrola przeprowadzona w 2006 r. nie była w stanie zweryfikować kryteriów kwalifikowalności gruntów do płatności za 2005 r. Orzekając na skutek skargi N.N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 473/08 uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że została ona wydana z naruszeniem zasady reformationis in peius. Rozpoznając sprawę po wyroku WSA w S., Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził, że wymagane jest ustalenie stanu faktycznego, który miał miejsce w roku 2005 . Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzając, że organ II instancji jest w stanie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 k.p.a. WSA w S. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2010 r. skargę tę oddalił, wskazując, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczące płatności za 2005 r., oparł na wynikach kontroli z dnia 23 i 25 października 2006 r. i odstąpił od uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia przyjmując, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Wobec tego, w ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Okoliczności te dawały podstawę organowi II instancji do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zgodził się z organem II instancji, że wskazane przez ten organ naruszenia prawa przez organ I instancji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do kwalifikowalności gruntów do płatności za rok 2005. WSA w S. za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. stwierdzając, że nie można zasadzie szybkości postępowania przeciwstawić zasady wnikliwości i poprzez stosowanie zasady szybkości sanować naruszenia prawa, które prowadzą do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. N.N. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i tym samym wydana przez organ pozwany decyzja kasacyjna odpowiada prawu, 2. art. 153 p.p.s.a., poprzez nieprawidłową wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż dokonana uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola spornej sprawy i wyrażone w wydanym przez niego orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, uniemożliwiały uwzględnienie ponownie wzniesionej przez skarżącą skargi i uznanie słuszności przedstawionych w skardze zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania, co oznacza, że niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, Sąd w pierwszej kolejności powinien rozważyć czy nie zaistniała jedna z przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy nieważnością postępowania. W wydaniu wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 804/09, brali udział sędziowie WSA Alicja Polańska, Marzena Kowalewska, Kazimierz Maczewski, którzy brali również udział w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 473/08. Przepis art. 45 § 1 Konstytucji RP deklaruje prawo każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ranga tego przepisu świadczy o tym, że bezstronny sąd jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie bowiem z doktryną demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jedynie sąd może być organem ostatecznie decydującym o wolnościach, prawach i obowiązkach jednostki. Sąd powinien działać bezstronnie, gwarancją czego powinny być przepisy o ustroju sądów oraz przepisy regulujące poszczególne procedury. W p.p.s.a. jedną z takich gwarancji procesowych jest instytucja wyłączenia sędziego, której celem jest zapobieganie takim sytuacjom, w których sędzia ponownie orzeka w tej samej sprawie, a więc o identycznym zakresie podmiotowo – przedmiotowym. W okresie przed dniem 8 stycznia 2010 r. brak było wyraźnej podstawy prawnej do wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej samej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, iż taką podstawę stanowił przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w myśl którego sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Przepis ten został uzupełniony ustawą z dnia 23 października 2009 r. (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), zmieniającą ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodano jednostkę redakcyjną w pkt 6 tego przepisu – stanowiąca, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (art. 18 § 1 pkt 6 lit a) p.p.s.a.). Ustawodawca zatem jednoznacznie wskazał, że w sytuacji, gdy ten sam sędzia najpierw bierze udział w orzeczeniu kasacyjnym w sprawie ze skargi na decyzję organu, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu dochodzi do naruszenia standardów zachowania bezstronności, będącej uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej. Zatem, skoro sędziowie WSA Alicja Polańska, Marzena Kowalewska, Kazimierz Maczewski orzekali w składzie w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 473/08, zakończonej wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., a następnie brali udział w wydaniu orzeczenia z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 804/09, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia dyspozycji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania. Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.