I SA/Sz 518/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi N. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. oddala skargę Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych za 2005r. N N złożyła w Ambasadzie Polskiej w Bangkoku w Tajlandii. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Gryfickiego z siedzibą w O w dniu [...]. decyzją odmówił N N przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej za 2005r. Strona złożyła odwołanie od w/w decyzji. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Gryfickiego z siedzibą w O decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał N N za 2005r. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...]zł i uzupełniającą płatność w wysokości [...]zł do 48,01 ha powierzchni gruntów. Organ wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 107 § 4 Kpa, tj. zgodnie z żądaniem strony, wobec czego odstąpił od jej uzasadnienia. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji i podała, że organ błędnie ustalił wysokość powierzchni gruntów uprawnionej do płatności na 48, 01 ha zamiast na 49,01 ha. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] i odmówił N N przyznania na rok 2005r.: - jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości [...]zł; - uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości [...]zł. Kwota sankcji miała być potrącana w ramach wszelkich systemów pomocy, do których rolnik byłby uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych po wykryciu różnicy. Strona złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 maja 2009r., sygn. akt I SA/Sz 473/08 uchylił zaskarżoną decyzję dnia 13 listopada 2007r. Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stwierdził, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu koszty postępowania na rzecz strony. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Sąd wskazał także, że brak było bezspornie ustalonego stanu faktycznego w sprawie, który pozwalałby na wskazanie, iż spełniona została przesłanka z art. 139 Kpa, tj. rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie strony i dochodząc do wniosku, że zaskarżona decyzja nie może się ostać winien ją uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ uznał, że wymagane jest ustalenie stanu faktycznego stosownie do roku wobec którego strona wystąpiła o płatności, tj. roku 2005. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła N N, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 kpa w rezultacie błędnego przyjęcia przez organ pozwany, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części pomimo, iż istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy in merita i wydania decyzji reformatoryjnej, 2. naruszenie art. 136 kpa, poprzez zaniechanie przez organ pozwany podjęcia działań zmierzających do ewentualnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz brak wykazania, iż uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, 3. naruszenie art. 12 § 1 kpa, poprzez naruszenie przez organ pozwany naczelnej zasady szybkości prowadzącej do niezwłocznego i wnikliwego załatwienia przedmiotowej sprawy, w efekcie skutkując przewlekłością przedmiotowego postępowania, oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., ) oraz zasądzenie od organu pozwanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 11 stycznia 2010 roku zawierającym polemikę ze stanowiskiem organu zawartą w odpowiedzi na skargę, strona podtrzymała swoje stanowisko co do naruszenia przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010r. o sygn. akt I SA/Sz 804/09 oddalił skargę strony na decyzję z dnia 19 sierpnia 2009r. Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem Sądu, w sprawie organ był władny wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa, bowiem zasadzie szybkości postępowania administracyjnego nie można przeciwstawiać zasady wnikliwości i poprze zasadę szybkości sanować naruszeń prawa, które prowadzą do naruszenia dwuinstancyjności postępowania. Strona złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 12 kwietnia 2011r. wyrok o sygn. akt II GSK 468/10, którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądził na rzecz strony od organu koszty postępowania. NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. NSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a ppsa, ponieważ w składzie sądu orzekającego w pierwszej instancji brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustalił, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarówno organ odwoławczy i Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2009r. sygn. akt I SA/Sz 473/08. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ wskazuje jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Powyższe naruszałoby zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności. Sąd podzielił pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06 338621), że podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. W niniejszej sprawie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie co do płatności na 2005 rok według stanu stwierdzonego w trakcie kontroli z dnia 23 i 25 października 2006 r. i odstąpił od uzasadnienia swego rozstrzygnięcia przyjmując, że decyzja uwzględnia w całości żądania strony. Wobec czego, zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w sprawie płatności bezpośredniej na 2005 rok. Brak uzasadnienia decyzji organu I instancji uniemożliwił organowi odwoławczemu zapoznanie się motywami rozstrzygnięcia organu I instancji i tym samym uniemożliwił jego kontrolę. Sąd uznał zarzuty skargi odnośnie twierdzenia, że organ odwoławczy winien był orzec we własnym zakresie w sprawie, zamiast uchylać decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 Kpa przez organ odwoławczy, bowiem wskazane przez organ odwoławczy naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyznania stronie płatności do gruntów za rok 2005. Zasada szybkości postępowania administracyjnego, na którą powołuje się strona, nie może doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organy administracyjne winny dokładnie wyjaśnić sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki do przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich stronie za 2005r. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.