II GSK 550/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 762/10 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz A. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w U. D. z dnia [...] lipca 2010 r. określił, że wskazane decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz A. M.. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że A. M. (dalej skarżący ) dnia [...] września 2004 r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, który obejmował pakiet rolnictwo ekologiczne (o łącznej powierzchni 134,41 ha) na warianty rolnictwo ekologiczne, uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (1,44 ha) oraz trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (132.97 ha). Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w U. D. z dnia [...] lutego 2005 r. przyznano żądaną płatność za rok 2004. Następnie skarżący złożył wniosek kontynuacyjny w 2005 r. tj. drugim roku trwania zobowiązania Wniosek ten obejmował realizację pakietu rolnictwo ekologiczne w wariantach: uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności ( 1,44 ha), trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności ( 104,15 ha), trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności ( 7,24 ha). Pakiet utrzymanie łąk ekstensywnych - działki rolne o łącznej powierzchni 104,15 ha, miał być realizowany w wariancie półnaturalne łąki jednokośne, wykaszane mechanicznie na powierzchni 104,15 ha. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. decyzją organu I instancji skarżący otrzymał płatność za 2005 r. W dniu [...] kwietnia 2006 r. A. M. złożył wniosek kontynuacyjny w trzecim roku zobowiązania o przyznanie płatności realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wniosek ten obejmował realizację pakietów: pakietu rolnictwo ekologiczne (na powierzchni 113,53 ha), według wariantów: uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności ( 1,44 ha), trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności (104,15 ha), trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (7,94 ha) oraz pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych (o łącznej powierzchni 104,15 ha) według wariantu: półnaturalne łąki dwukośne. W dniu [...] maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek A. M. dotyczący zmiany wniosku z kwietnia 2006 r. W przedmiotowym wniosku zmienił powierzchnię deklarowanych pakietów i wariantów, a mianowicie: pakiet rolnictwo ekologiczne - działki rolne o łącznej powierzchni 113,53 ha w wariantach uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (1,44 ha), trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności (104,15 ha), trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności ( 7,94 ha) oraz pakiet utrzymania łąk ekstensywnych działki rolne o łącznej powierzchni 112,09 ha według wariantu półnaturalne łąki dwukośne 112,09 ha. Odmowę przyznania płatności za realizację wariantu półnaturalne łąki dwukośne na obszarze 104,15 ha, organy motywowały tym, iż zmiana wariantów w pakiecie utrzymanie łąk ekstensywnych może być uwzględniona jedynie w pierwszym roku realizacji, pod warunkiem, że taka zmiana zostanie zgłoszona przez rolnika przed datą naliczenia płatności. Po zatwierdzeniu płatności i wydaniu decyzji na wniosek złożony po raz pierwszy, zmiany wariantów w ramach w/w pakietu nie mogą być uwzględniane, co wynika z książki procedur pt. Płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego KP-611-2-ARiMR/3/z, która dokładnie opisuje przypadek zmiany wariantów w pakiecie utrzymanie łąk ekstensywnych. Ponadto, powołując się na załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809, ze zm.), pakiet utrzymanie łąk ekstensywnych podzielony został na warianty, które odzwierciedlają rodzaje łąk, na których to dany wariant może być realizowany. Wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylił powyższe decyzje w części odmawiającej przyznania A. M. płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji w 2006 r. pakietu utrzymania łąk ekstensywnych – wariantu na łąkach dwukośnych do obszaru przekraczającego powierzchnię 7,94 ha. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia nie mogą być zapisy znajdujące się w książce procedur, która nie jest powszechnym źródłem prawa, a ma jedynie charakter wewnętrzny, zaś ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229 poz. 2273 ze zm. – dalej ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) nie zawiera unormowania w przedmiocie zmiany wariantów przy realizacji pakietu utrzymania łąk ekstensywnych i tym samym nie określa skutków finansowych dla rolnika w przypadku takiej zmiany. Sąd podkreślił, że z § 2 ust.1 pkt 2 i § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów wynika konieczność realizowania pakietów poszczególnych wariantów w zgodzie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Dokonana przez rolnika zmiana wariantu powinna podlegać takiej właśnie ocenie, czego organy nie uczyniły. Jak zaznaczył Sąd, organy nie kwestionowały planu działalności rolnośrodowiskowej, z którego wynikało, że łąki dzierżawione przez skarżącego umiejscowione są na siedliskach świeżych i wilgotnych, a więc odpowiadających wariantowi, który dotyczy łąk dwukośnych, ekstensywnie użytkowanych, występujących na siedliskach świeżych i wilgotnych, zaliczonych do grupy łąk rajgrasowych oraz kaczeńcowych. Argumentacja organu odwoławczego, iż zmiana wariantów w planach pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych uzależniona jest od warunków ekologicznych, które z kolei zależą od typu łąki, nie mogła stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania płatności, bowiem z planu wynikało, że zmiana wariantu jest dostosowana do warunków ekologicznych i typu łąki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał sprawdzenie, czy zadania związane z realizacją w 2006 r., wariantu dotyczącego dwukośnych łąk, określone w Planie Działalności Środowiskowej na lata 2006 – 2008, były przez skarżącego zrealizowane i w zależności od tego, wydania stosownej decyzji w przedmiocie płatności za realizację wymienionego wariantu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ ponownie odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej do wariantu półnaturalne łąki dwukośne, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, który wskazał, że nie można w trakcie realizacji pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych dokonywać zmian wariantów, ponieważ są one uzależnione od specyficznych warunków ekologicznych terenu właściwych tylko dla danego rodzaju łąk. Tymczasem do wariantu łąki półnaturalne zaliczane są łąki bagienne, łąki trzęślicowe oraz murawy ciepłolubne zaś dla wariantu półnaturalne łąki dwukośne, łąki występujące na siedliskach świeżych i wilgotnych, zaliczanych do grupy łąk rajgrasowych oraz kaczeńcowych. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Rz 736/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylił wskazane decyzje ze względu na sprzeczność ustaleń organów z oceną WSA dokonaną wyrokiem z dnia z dnia 12 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Rz 629/07) oraz niezastosowanie się do zawartych w tym wyroku zaleceń. Wbrew stanowisku organów, w uprzednim wyroku przyjęto, że zmiana wariantów w pakiecie utrzymania łąk ekstensywnych może być uwzględniona pod względem spełnienia warunków ekologicznych i w związku z tym uzależniono przyznanie płatności od ustalenia czy wnioskodawca realizował Plan Działalności Środowiskowej. Tymczasem organy w swoich ustaleniach przyjęły, że zmiana wariantu nie jest możliwa ze względu właśnie na warunki ekologiczne czym naruszyły dyspozycje art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.). Następnie zaskarżoną decyzją Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w U. D. odmawiającą przyznania płatności do wariantu półnaturalne łąki dwukośne na rok 2006., a przyznając iż w 2006 r. A. M. realizował Plan Działalności Środowiskowych na lata 2006-2008, który zakładał realizację wariantu półnaturalne łąki dwukośne, jednak płatności nie mogą zostać przyznane ze względu na płatności uzyskane za 2005 r. Ponadto wskazano, iż z dniem 11 kwietnia 2007 r. dodano art. 5 ust. 3a przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), zgodnie z którym pomoc na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt jest udzielana do wysokości określonego limitu, jednak nie później niż do 30 czerwca 2008 r. W związku z przekroczeniem powyższej daty organy zgodnie przyjęły, że płatność się nie należy. Po rozpoznaniu skargi A. M., WSA w R. uchylił decyzje organów I i II instancji z uwagi na nieuwzględnienie przy wydawaniu kolejnych decyzji wskazań Sądu zawartych w wydanych już orzeczeniach. Sąd przypomniał, że wydanym uprzednio, prawomocnym wyrokiem nakazano organowi wydanie decyzji w oparciu o ustalenie dokonane według wytyczonych wskazówek, uzależniając przyznanie płatności, od realizacji przez wnioskodawcę Planu Działalności Środowiskowej na lata 2006 – 2008. Pomimo związania tymi wskazaniami, organ ustalając, iż we wskazanym okresie A. M. realizował na spornych gruntach Plan Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2006 – 2008, odmówił przyznania płatności, uzależniając ją od dodatkowego wymogu, o którym w orzeczeniu Sądu nie było mowy, czym naruszył dyspozycje art. 153 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zdaniem kasatora wyrok naruszył przepisy postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że organy ARiMR naruszyły dyspozycję art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż przepisy wspólnotowe dozwalają zmianę zobowiązania w trakcie jego trwania, a skarżący zrealizował jedynie zalecenia B. Parku Narodowego jako inicjatora zmiany zobowiązania. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej oraz odniósł się do odpowiedzi na skargę kasacyjną, podnosząc iż po pierwsze zmiana zobowiązania, o której mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. możliwa jest, jeśli pastwo członkowskie tak postanowi, zaś po drugie kwestia zmiany zobowiązania w trakcie jego trwania nie była objęta skargą kasacyjną od wyroku WSA z dnia 21 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję bowiem uznał, iż organy ARiMR obu instancji, ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego, nie zastosowały się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 3 grudnia 2009 r., który uchylił decyzje odmawiające płatności za realizację wariantu półnaturalne łąki dwukośne, ze względu na naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. i mimo zmiany stanu prawnego ( art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich ), nakazał wydanie decyzji odpowiadającej wskazaniom zawartym w wyroku pierwotnym z dnia 12 grudnia 2007 r. Skarga kasacyjna, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ogranicza się do zanegowania prawidłowości takiego stanowiska Sądu I instancji i wadliwe uznanie, że organy naruszyły art. 153 cyt. ustawy. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezasadna. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia. Związanie wyrokiem stanowi o efektywności kontroli sądowej i przekładać musi się, co wynika z cyt. wyżej przepisu, na takie działanie organu ponownie rozpatrującego sprawę, które niezależnie od poglądu organu w danej kwestii, w pełni respektuje udzielone przez sąd administracyjny wyjaśnienie czy to przepisów prawa procesowego, czy to norm prawa materialnego, ocenę prawną uznanego przez sąd za wadliwe rozstrzygnięcia oraz wskazówki co do dalszego postępowania. Wyrażony przez sąd wydanym orzeczeniem pogląd prawny, gdy idzie o skutki jakie wywołuje, wykracza poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, wiążąc w danej sprawie nie tylko orzekający sąd, ale każdy rozstrzygający ponownie organ ( wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt 426/08, wyrok z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2590/10, wyrok z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1299/10 ). Co wymaga podkreślenia, związanie w sprawie, o czym stanowi cyt. przepis, oznacza związanie w sprawie, której elementy stanu faktycznego i prawnego pozostają niezmienne. W przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Jednakże, omawiając moc wiążącą wyroku, poza samą kwestią związania wynikającą z art. 153 p.p.s.a, należy uwzględnić przepisy regulujące prawomocność orzeczeń, która od strony formalnej wyraża się tym, że od orzeczenia nie przysługuje środek odwoławczy ( art. 168 § 1 p.p.s.a.). Brak możliwości procesowej złożenia środka zaskarżenia znajduje swój materialny wyraz w normie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem wyrok prawomocny wiąże już nie tylko sąd orzekający i strony postępowania, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przewidzianych w ustawie przypadkach także inne osoby. W kontrolowanej kasacyjnie sprawie stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie popełnił błędu, uznając naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. Prawidłowość stanowiska WSA związana jest z prawomocnością orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 3 grudnia 2009 r., który rozpoznawał skargę A. M. po ponownie niekorzystnej dla niego decyzji o płatności rolnośrodowiskowej. Sprawa tej płatności była trzykrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R.. Pierwotnym orzeczeniem z 12 grudnia 2007 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, bo, jak stwierdził, brak jest w obowiązujących przepisach podstawy prawnej do twierdzenia, że nie jest dopuszczalna zmiana wariantu przy realizacji pakietu utrzymania łąk ekstensywnych, a za taką podstawę nie mogą uchodzić, jak przyjął organ, zapisy książki procedur. Zasadnicze znaczenie Sąd przypisał zgodności realizacji pakietu przez skarżącego z planem działalności rolnośrodowiskowej i tę okoliczność miał ustalić organ ponownie rozpatrując sprawę. Rozpoznając skargę od decyzji, którą utrzymano w mocy ponowną odmowę płatności z powodu niedopuszczalności zmiany wariantów w trakcie realizacji pakietu P01 utrzymana łąk ekstensywnych jako uzależnionych od specyficznych warunków ekologicznych terenu, Sąd po raz kolejny uchylił obie decyzje jako sprzeczne z wyrażonym w pierwotnym wyroku poglądem, a więc uchybiające przepisowi art. 153 p.p.s.a. i nakazał organom zastosowanie się do wskazówki sprawdzenia zgodności działalności skarżącego z planem rolnośrodowiskowym i wydanie odpowiednio do stwierdzonego stanu "stosownej" decyzji. Zaznaczenia wymaga, iż od dnia 11 kwietnia 2007 r., a więc w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji ( [...] czerwca 2007 r. ), obowiązywał art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich wprowadzony art. 42 ustawy zmieniającej z dnia 7 marca 2007 r. ( Dz. U. Nr 64, poz. 427 ). Nowo wprowadzony przepis stanowił, że pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Rozstrzygający w dacie [...] czerwca 2007 r. organ wyższego stopnia nie odwołał się do wskazanej normy. Podobnie WSA rozpoznający 3 grudnia 2009 r. skargę i uchylający obie decyzje nie odniósł się do cyt. przepisu niewątpliwie kształtującego nowy stan prawny, jednakże, co wymaga podkreślenia, sam wyrok nie został zaskarżony skargą kasacyjną. Tym sposobem wyrok ten stał się prawomocny i wiążący w całokształcie wyrażonej nim oceny prawnej na zasadzie art. 170 p.p.s.a. Reasumując, w dacie uchylenia wskazanym wyrokiem obu decyzji organów ARiMR (decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca tegoż roku ) organy te, na mocy prawomocnego orzeczenia WSA w R., zobowiązane były uwzględnić pogląd prawny i wskazania co do dalszego sposobu postępowania zawarte w wyroku pierwotnym tego sądu z dnia 12 grudnia 2007 r. Sytuacja jaka wywiązała się wskutek niezaskarżenia wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. oznaczała związanie organów administracji, a także wszystkich sądów i innych organów państwowych tym wyrokiem oraz wyrokiem wydanym wskutek zaskarżenia pierwotnej decyzji ostatecznej. Związanie to dotyczyło również Sądu w rozpoznawanej sprawie i za prawidłową należy uznać ocenę WSA, iż niepodjęcie w stosunku do orzeczenia z 3 grudnia 2009 r. środków zaskarżenia przez organ skutkowało obowiązkiem organów ARiMR wykonania tego wyroku, zaś odwoływanie się na tym etapie do zmienionego stanu prawnego i domaganie się oddalenia skargi na tej zasadzie nie mogło zostać uwzględnione. Twierdzenie składającego skargę kasacyjną organu, że zastosował się do wytycznych wyroku, bo wydał decyzję "stosowną", a więc taką o jakiej była mowa w wyroku WSA z 3 grudnia 2009 r. może zostać uznane jedynie za nieporozumienie. Trafnie ocenił Sąd I instancji, iż organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku z 2009 r., bowiem odmawiając przyznania płatności, organ oparł ją nie na ustaleniach dotyczących zgodności prowadzonej przez skarżącego działalności z planem rolnośrodowiskowym jak nakazał Sąd, dysponując po tych ustaleniach wydanie "stosownej’ decyzji, lecz posłużył się przepisem art. 5 ust. 3a ustawy o wpieraniu obszarów wiejskich nie dozwalającym mu na takie działanie, które to działanie dla próby zwolnienia się z rygoru ustanowionego art. 153 i art. 170 p.p.s.a. nie mogło się powieść, bowiem przepis ten nie został uwzględniony we wskazówkach wyroku z 3 grudnia 2009 r. Organ nie mógł zwolnić się z ustawowego związania prawomocnym wyrokiem z powołaniem się na nowy stan prawny, na etapie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji w przedmiotowej sprawie, jeśli wcześniej, rozstrzygając ponownie sprawę w czerwcu 2007 r., nie powołał się na ten zmieniony stan prawny i następnie dopuścił aby wyrok, który taki nowy stan prawny pominął, ostał się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.).