I SA/Rz 762/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Tomasz Smoleń /spr./ Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]lipca 2010r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania A.M. płatności do wariantu półnaturalne łąki dwukośne na rok 2006. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003 r., Nr 229, poz. 22773 ze zm.), § 1 ust. 2 pkt 3, § 2 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r.) Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 29 września 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w U. wpłynął wniosek A.M. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych. Wniosek obejmował następujące pakiety: - pakiet rolnictwo ekologiczne /S02/ - działki rolne o łącznej deklarowanej powierzchni 134,41 ha na n/w warianty: S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 1,44 ha, S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 132,97 ha. Za realizację powyższych wariantów pakietu S02 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w U. przyznał A.M. płatność za rok 2004 w kwocie 26555,90 zł (decyzja z dnia 16 lutego.2005 r. nr 01/0167-6611-0167-00000035/04/05). W dniu 30 kwietnia 2005 r. A.M. złożył do w/w organu wniosek kontynuacyjny w drugim roku zobowiązania o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wniosek ten obejmował realizację pakietu rolnictwo ekologiczne /S02/ w wariantach: S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 1,44 ha, S02b01 – trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności na powierzchni 104,15 ha, S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 7,24 ha. Pakiet utrzymanie łąk ekstensywnych /P01/ - działki rolne o łącznej powierzchni 104,15 ha, miał być realizowany w wariancie P01a02 – półnaturalne łąki jednokośne, wykaszane mechanicznie na powierzchni 104,15 ha. Za realizację wymienionych wariantów otrzymał płatność za 2005 r. w kwocie 92294,82 zł (decyzja organu I instancji z dnia 22 czerwca 2006 r., Nr 0167-2006-000326). W dniu 26 kwietnia 2006 r. złożył wniosek kontynuacyjny w trzecim roku zobowiązania o przyznanie płatności realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych. Wniosek ten obejmował realizację pakietów: 1) pakietu rolnictwo ekologiczne /S02/ na powierzchni 113,53 ha, według wariantów: S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 1,44 ha, S02b01 – trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności na powierzchni 104,15 ha, S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 7,94 ha. 2) pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych /P01/ - działki rolne o łącznej powierzchni 104,15 ha według wariantu: P01b- półnaturalne łąki dwukośne na powierzchni 104,15 ha. W dniu 19 maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w U. wpłynął wniosek A.M. o dotyczący zmiany wniosku z kwietnia 2006 r. W przedmiotowym wniosku zmienił powierzchnię deklarowanych pakietów i wariantów, a mianowicie: 1) pakiet rolnictwo ekologiczne /S02/ - działki rolne o łącznej powierzchni 113,53 ha w wariantach: - S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 1,44 ha, - S02b01 – trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności na powierzchni 104,15 ha, - S02b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 7,94 ha; 2) pakiet utrzymania łąk ekstensywnych /P01/ - działki rolne o łącznej powierzchni 112,09 ha według wariantu: P01b – półnaturalne łąki dwukośne 112,09 ha. Odmowę przyznania płatności za realizację wariantu półnaturalne łąki dwukośne na obszarze 104,15 ha, organy motywowały tym, iż zmiana wariantów w pakiecie utrzymanie łąk ekstensywnych może być uwzględniona tylko i wyłącznie w pierwszym roku realizacji i to pod warunkiem, że taka zmiana zostanie zgłoszona przez rolnika przed datą naliczenia płatności. Po zatwierdzeniu płatności i wydaniu decyzji na wniosek złożony po raz pierwszy, zmiany wariantów w ramach w/w pakietu nie mogą być uwzględniane, co wynika z książki procedur pt. Płatności z tytułu realizacji programu ronośrodowiskowego KP-611-2-ARiMR/3/z, która dokładnie opisuje przypadek zmiany wariantów w pakiecie utrzymanie łąk ekstensywnych. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 174, poz. 1809, ze zm./, nazwanego dalej rozporządzeniem z 20.07.2004 r., pakiet P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych podzielony został na warianty, które odzwierciedlają rodzaje łąk na których to dany wariant może być realizowany. Poszczególne warianty są uzależnione od specyficznych warunków ekologicznych terenu właściwych tylko dla danego rodzaju łąki. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 629/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił powyższe decyzje w części odmawiającej przyznania A.M. płatności rolno środowiskowej z tytułu realizacji w 2006 r. pakietu utrzymania łąk ekstensywnych – wariantu PO1b na łąkach dwukośnych do obszaru przekraczającego powierzchnię 7,94 ha. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia nie mogą być zapisy znajdujące się w książce procedur, która nie jest powszechnym źródłem prawa a ma jedynie charakter wewnętrzny. Ustawa zaś z dnia 28 listopada 2003 r. nie zawiera unormowania w przedmiocie zmiany wariantów przy realizacji pakietu utrzymania łąk ekstensywnych i tym samym nie określa skutków finansowych dla rolnika w przypadku takiej zmiany. Natomiast z § 2 ust.1 pkt 2 i § 4 rozporządzenia z Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. wynika, że realizacja pakietów oraz poszczególnych wariantów powinna być zgodna z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zatem w ocenie Sądu również zmiana wariantu powinna podlegać takiej ocenie, czego organy nie uczyniły. Sąd zaznaczył przy tym, że organy nie kwestionowały planu działalności rolnośrodowiskowej, z którego wynikało, ze łąki dzierżawione przez skarżącego umiejscowione są na siedliskach świeżych i wilgotnych, a więc odpowiadające wariantowi P01b, który dotyczy łąk dwukośnych, ekstensywnie użytkowanych, występujących na siedliskach świeżych i wilgotnych, zaliczonych do grupy łąk rajgrasowych oraz kaczeńcowych. W takim stanie rzeczy argumentacja organu odwoławczego, iż zmiana wariantów w planach pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych uzależniona jest od warunków ekologicznych, które z kolei zależą od typu łąki, nie mogła stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania płatności, bowiem z planu wynikał, że zmiana wariantu jest dostosowana do warunków ekologicznych i typu łąki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał sprawdzenie, czy zadania związane z realizacją w 2006 r., wariantu P01b, określone w Planie Działalności Środowiskowej na lata 2006 – 2008, zostały przez skarżącego zrealizowane i w zależności od tego, wydania stosownej decyzji w przedmiocie płatności za realizację wymienionego wariantu. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji ponownie odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej do wariantu półnaturalne łąki dwukośne a organ II instancji tą decyzję utrzymał w mocy. Tym razem u podstaw rozstrzygnięcia znalazło się stwierdzenia, że nie można w trakcie realizacji pakietu P01 utrzymanie łąk ekstensywnych dokonywać zmian wariantów, ponieważ poszczególne warianty są uzależnione od specyficznych warunków ekologicznych terenu właściwych tylko dla danego rodzaju łąk. Tymczasem dla wariantu P01a02 zaliczane są łąki bagienne, łąki trzęś licowe oraz murawy ciepłolubne zaś dla wariantu P01b łąki występujące na siedliskach świeżych i wilgotnych, zaliczanych do grupy łąk rajgrasowych oraz kaczeńcowych. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Rz 736/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylił decyzje wyżej opisane decyzje. Podstawą kasatoryjnego rozstrzygnięcia Sądu była sprzeczność ustaleń organów z ustaleniami Sądu uchylającego poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia oraz niezastosowanie się do zawartych w nim zaleceń. Wbrew stanowisku organów Sąd poprzednio uchylający decyzje, przyjął, że zmiana wariantów w pakiecie utrzymania łąk ekstensywnych może być uwzględniona pod względem spełnienia warunków ekologicznych i w związku z tym uzależnił przyznanie płatności od ustalenia czy wnioskodawca realizował Plan Działalności Środowiskowej. Tymczasem organy w swoich ustaleniach przyjęły, że zmiana wariantu nie jest możliwa ze względu właśnie na warunki ekologiczne czym naruszyły dyspozycje art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 1523, poz. 1270 ze zm.). Wspomnianą na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. po raz kolejny odmawiającą przyznania płatności do wariantu półnaturalne łąki dwukośne na rok 2006. Wprawdzie organy zgodnie przyznały, iż w 2006 r. A.M. realizował Plan Działalności Środowiskowych na lata 2006-2008 z dnia 19 kwietnia 2006 r., który zakładał realizację wariantu P01b-półnaturalne łąki dwukośne, jednak płatności nie mogą zostać przyznane ze względu na płatności uzyskane za 2005 r. Ponadto wskazano, iż z dniem 11 kwietnia 2007 r. dodano art. 5 ust. 3a przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427), zgodnie z którym pomoc na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt jest udzielana do wysokości określonego limitu, jednak nie później niż do 30 czerwca 2008 r. W związku z przekroczeniem powyższej daty organy zgodnie przyjęły, że płatność się nie należy. Z powyższym nie zgodził się A.M. . W skardze wniesionej do tutejszego Sądu zarzucił, iż przekroczenie terminu o jakim wspomina organ odwoławczy było wynikiem przeciągającego się postępowania przed organami, które w końcu przyznały, że cała dokumentacja była prawidłowa, a negatywna decyzję uzasadniły jedynie przekroczeniem wspomnianego terminu. Wskazuje, iż zaległa płatność za 2006 r. wynosi łącznie 109.982,40 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. zważył, co następuje: Niniejsza sprawa kilkakrotnie była przedmiotem postępowania przed tutejszym Sądem. Za każdym razem była uchylana do ponownego rozpoznania. Po raz pierwszy Sąd orzekał w tej sprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. Uchylając już wówczas decyzje organów w zakresie odmawiającym przyznania A.M. płatności rolno środowiskowej z tytułu realizacji w 2006 r. pakietu utrzymania łąk ekstensywnych- wariantu P01b na łąkach dwukośnych od obszaru przekraczającego powierzchnię 7,94 ha, nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy sprawdzenie czy zadania związane z realizacją w 2006 r. wariantu P01b określone w Planie Działalności Środowiskowej na lata 2006-2008 zostały przez skarżącego zrealizowane i w zależności od tego wydanie stosownej decyzji w przedmiocie przyznania wyżej wymienionej płatności. Pomimo tak precyzyjnie określonych wskazówek, organy wydały decyzje, których uzasadnienia wskazywały na sprzeczność ustaleń z ustaleniami Sądu, podczas gdy na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako P,p.s.a. związane były zarówno oceną prawną jak i wskazaniami tego Sądu co do dalszego postępowania. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97 (OSP 1999, z.5, poz.101), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną, jeszcze na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Rozstrzygając sprawę ponownie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. tutejszy Sąd uchylił decyzje odmawiające przyznania płatności. Wyrok ten zapadł w zmienionym, w stosunku do poprzednio wydanego w sprawie, stanie prawnym. Mianowicie, ustawą z dnia ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007, Nr 64, poz. 427) art. 42 wprowadziła do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu (Dz.U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273) art. 5 ust. 3a, zgodnie z którym pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. W wydanym na tak zmienionym stanie prawnym orzeczeniu, Sąd nakazał organowi wydanie decyzji w oparciu o ustalenie dokonane według wytyczonych wskazówek, uzależniając przyznanie płatności, od realizacji przez wnioskodawcę Planu Działalności Środowiskowej na lata 2006 – 2008. Wyrok ten nie został zaskarżony, w związku z tym organ był związany zawartymi w nim wskazaniami co do dalszego postępowania. Tymczasem organ, ustalając stosowanie do tych wytycznych, iż we wskazanym okresie A.M. realizował na spornych gruntach Plan Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2006 – 2008 odmówił przyznania płatności, uzależniając ją od dodatkowego wymogu, o którym w orzeczeniu Sądu nie było mowy, czym naruszył dyspozycje art. 153 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 151 P.p.s.a.