IV SA/Po 870/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Z. R. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Pismem sporządzonym dnia 02 sierpnia 2018 r. reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego Z. R. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. P. pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych o pow. 9,36m˛, przebudowę części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą jej sposobu użytkowania na gabinet terapii uzależnień o pow. użytkowej 66,50m˛, na działce oznaczonej numerem ewid. [...], przy ul. [...] w K.. W pkt. 3 decyzji Prezydenta Miasta K. wskazano, że "przed zakończeniem robót budowlanych należy dokonać rozbiórki kapliczki oznaczonej na projekcie zagospodarowania działki nr [...]". Z. R., właściciel działki nr ewid.[...], położonej przy ul. [...], w złożonej skardze na decyzję udzielającą P. P. pozwolenia na budowę zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, do czasu prawomocnego wyroku tę sprawę kończącego. Uzasadniając złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego Z. R. podniósł, że P. P. prowadził prace wymagające pozwolenia na budowę zanim uzyskał stosowne pozwolenie, i to w okresie 19 tygodni, począwszy od dnia 06 lutego 2018 r. Wskazano też, że aktualnie kontynuowane są prace na tej nieruchomości, które są niezgodne ze sztuką budowlaną i stanowią zagrożenie nie tylko dla budynków ale i dla ludzi. Z tej też przyczyny, jak podkreślono, przeprowadzona została kontrola nadzoru budowlanego. Podkreślono też, że prace te stanowią zagrożenie dla okolicznych budowli i dotychczas wykonane czynności mogą spowodować naruszenie konstrukcji przylegających obiektów. Na potwierdzenie argumentacji wniosku, Skarżący załączył do skargi dokumentację fotograficzną. Podkreślono, że w sprawie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, bowiem realizacja zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej może skutkować powstaniem trudnych do przezwyciężenia skutków i rodzić istotne szkody zarówno po stronie skarżącego, jak i okolicznych mieszkańców. Skarżący podkreślił, ze inwestor wykazał się całkowitym brakiem poszanowania porządku prawnego, prowadząc wcześniej prace budowlane bez pozwolenia na budowę, a aktualnie w sposób uciążliwy dla Skarżącego. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, podniesiono tez, że organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób uwzględniający wyłącznie interes inwestora, a nie zważając na interes publiczny. Zaznaczono nadto, że w istocie zaskarżona decyzja dotyczy nie tylko pozwolenia na budowę, ale również rozbiórki kapliczki, a zatem decyzje obydwu instancji wydano z naruszeniem prawa. Mając na uwadze treść żądania wniosku, Sąd zwrócił się do inwestora w osobie P. P. do wykazania prognozowanej kwoty szkody (utraconego zysku), jaką inwestor poniósłby, jeżeli oddanie projektowanego obiektu (gabinet terapii uzależnień) do użytku opóźniłoby się na skutek wstrzymania wykonania decyzji o czas postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd wskazał na konieczność uzasadnienia wysokości prognozowanej kwoty szkody. W zakreślonym terminie inwestor P. P. wyjaśnił, że na modernizację, zakup i rozbudowę spornego obiektu wydał około [...] zł, podkreślając, że był zmuszony zaciągnąć kredyt. Wskazano, że inwestor nabył obiekt specjalnie w celu uruchomienia w nim Gabinetu Terapii Uzależnień, a przewidywany termin rozpoczęcia działalności to grudzień 2018 r. Prognozowany przez inwestora dochód z tytułu planowanej działalności określono na [...] zł miesięcznie. Inwestor wyjaśnił przy tym, że prognoza ta oparta została na doświadczeniu związanym z prowadzeniem podobnej działalności w dziesięciokrotnie mniejszym K. i podkreślił, że jest to najmniejszy przewidywany dochód. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, od uiszczenia przez Z. R. kaucji w kwocie [...]([...]) złotych płatnej w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia na rachunek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (konto sum depozytowych), tytułem zabezpieczenia roszczeń inwestora P. P. z powodu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) Wraz z postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. pełnomocnikowi zawodowemu reprezentującemu Z. R. doręczono numer konta sum depozytowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowienie wraz z numerem konta sum depozytowych doręczono na wskazany w skardze adres Kancelarii Adwokackiej w dniu 03 grudnia 2018 r. (k 55 akt sąd.). Pomimo upływu zakreślonego 14-dniowego terminu na koncie sum depozytowych nie zaksięgowano wpłaty kaucji w kwocie [...]([...]) złotych. Do dnia wydania niniejszego postanowienia, ani Skarżący, ani jego pełnomocnik w żaden sposób nie zareagowali na wezwanie do uiszczenia kaucji, tytułem zabezpieczenia roszczeń inwestora P. P. z powodu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 ppsa stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Analiza złożonego w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. P. pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych o pow. 9,36m˛, przebudowę części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą jej sposobu użytkowania na gabinet terapii uzależnień prowadzi do wniosku, że Skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa. Oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji należało uwzględnić, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. To inwestor przygotowując proces budowlany na jego realizację korzysta często z zaciągniętych kredytów udzielanych przez instytucje finansowe, które uzależniają wypłatę kolejnych transz od stopnia zaawansowania wykonywanych robót budowlanych. W związku z tym ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona (postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2018 r. sygn. II OZ 1142/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej jako: P.b.), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia Z. R. ochrony tymczasowej, a tym samym uznaniem, że osoba uprawniona do prowadzenia budowy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to ona ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi i to na niej spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, w zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W skierowanym do Sądu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazano, że wykonanie tych decyzji "może skutkować powstaniem trudnych do przezwyciężenia skutków i rodzić istotne szkody zarówno po stronie skarżącego, jak i okolicznych mieszkańców". Należy jednak zauważyć, że jakkolwiek powołany art. 61 § 3 ppsa zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, to uprawdopodobnienie to nie może opierać się na samych ogólnych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 443/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest zatem obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. To w interesie strony leży zatem możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 76/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiona przez Z. R. argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem P. P. w przysługujących mu prawach związanych z przedmiotową inwestycją, do której posiada tytuł prawny. Oceniając przedstawione w złożonym wniosku argumenty Sąd wziął pod uwagę, że istotnej mierze dotyczą one faktu prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia oraz w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną. Tymczasem, kontrola stosowania i przestrzegania prawa budowlanego należy z woli ustawodawcy do działań organów nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b.). Jak wynika z treści złożonej skargi, Z. R. podjął działania na rzecz zainicjowania kontroli nadzoru budowlanego w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego przez P. P., w związku z realizowaną inwestycją. Należy jednak zauważyć, że podniesione okoliczności (prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia oraz w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną) nie wskazują, aby –wykonanie zaskarżonych decyzji – miało prowadzić do zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa. Wskazane argumenty dotyczą bowiem działań prowadzonych - niezgodnie - z prawem budowlanym. Należy również zauważyć, że jak wynika z dokumentacji akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. pismem z dnia 30 maja 2018 r. poinformował, że w następstwie przeprowadzonej kontroli nie stwierdził nieprawidłowości (k. 63 akt adm.) Kolejnym argumentem podniesionym w założonym wniosku jest wadliwość samej decyzji udzielającej P. P. pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tego argumentu należy zauważyć, że wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę jest przedmiotem kontroli Sądu, natomiast w chwili obecnej zaskarżona decyzja korzysta z domniemania legalności. Domniemanie legalności decyzji będzie istnieć do czasu ewentualnego wyeliminowania jej obrotu prawnego. Dlatego argumentacja wniosku dotycząca wadliwości zaskarżonej decyzji nie mogła odnieść zamierzonego skutku przy ocenie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie mogła oczekiwanego skutku odnieść również okoliczność sprzeciwu społeczności lokalnej, wobec lokalizacji w sąsiedztwie Gabinetu Terapii Uzależnień, w spornym obiekcie (k.44 akt adm.). Sprzeciw mieszkańców wobec lokalizacji placówki związanej z leczeniem czy terapią odwykową nie prowadzi bowiem do uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 61 § 3 ppsa. Niemniej, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę podniesioną we wniosku okoliczność, że zaskarżona decyzja przewiduje obowiązek dokonania przez inwestora rozbiórki kapliczki, która jak wynika z akt sprawy została sprzedana P. P. wraz z działką na której jest posadowiona, przez Parafię Rzymskokatolicką św. [...] w K. (k.39 akt adm.). Niemniej z inicjatywy członków społeczności lokalnej udokumentowano w aktach sprawy podejmowane działania na rzecz wpisu kapliczki do Rejestru Zabytków – pismo z 27 czerwca 2018 r. (k. 13 akt adm.) i na rzecz jej odnowienia (k. 34-40 akt adm.). Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji od zabezpieczenia roszczeń inwestora. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, które w istocie prowadzi do zablokowania prac budowlanych, poprzedzone musi bowiem zostać zabezpieczeniem ewentualnych szkód, jakie w związku z tym faktem może ponieść inwestor. W. kaucji powinna zabezpieczać całą prawdopodobną szkodę, jaką może ponieść inwestor z powodu wstrzymania wykonania decyzji, a zatem zablokowania możliwości realizacji prac budowlanych (zob. H. Knysiak-Molczyk, Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, Samorząd Terytorialny, nr 7-8, s. 137, 138). Sąd, rozważając ekonomiczne argumenty inwestora uznał, że wysokość przyszłych roszczeń, jakie należy zabezpieczyć w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wynosi [...] zł. Pamiętać bowiem należy, ze wstrzymanie wykonania decyzji, spowodowałoby przesunięcie terminu, w którym inwestycja zaczęłaby przynosić prognozowany przez inwestora zysk. Mając na uwadze aktualny czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej w wydziale IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jak również wskazane przez inwestora okoliczności oraz prognozy dotyczące miesięcznego dochodu z tytułu prowadzenia spornego gabinetu ([...] zł miesięcznie), Sąd ustalił kaucję na zabezpieczenie ewentualnych szkód inwestora. Rozważając kwestię wysokości kaucji uwzględniono, że zgodnie z art. 739 § 3 k.p.c. w związku z art. 35 a ust. 4 prawa budowlanego wysokość kaucji zależy od uznania sądu. Przy czym należy wskazać, że o kwestii ustanowienia i wysokości kaucji powinna decydować jedynie wielkość potencjalnej szkody poniesionej przez inwestora z uwagi na opóźnienie budowy. W niniejszej sprawie Sąd ustalając wysokość kaucji uznał więc, że kwota [...]zł będzie wystarczająca na zabezpieczenie roszczeń inwestora w stosunku do Skarżącego. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. Sąd uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej od złożenia przez Skarżącego kaucji w wysokości [...] złotych w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wezwanie Sądu do uiszczenia kaucji zostało doręczone pełnomocnikowi zawodowemu reprezentującemu Skarżącego w dniu 03 grudnia 2018 r. (k. 55 akt adm.) i dotąd pozostaje ono bez odpowiedzi. Na podany pełnomocnikowi Skarżącego numer rachunku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie uiszczono również wymaganej kwoty. Tymczasem nieuiszczenie kaucji uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ppsa w zw. z art. 35a P.b. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.