IV SA/Po 872/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i Miasta [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne Decyzją z [...] września 2011 r., znak [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 138, art. 142, art. 229 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; powinno być: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – uw. Sądu): I) orzekł o zwrocie na rzecz: K. S. w 1/3 części, J. G. w 1/3 części, B. S. w 1/9 części, N. S. w 1/9 części oraz M. S. w 1/9 części, nieruchomości położonej w [...] [punkt pierwszy sentencji decyzji]; II) odmówił zwrotu ww. osobom nieruchomości położonej w [...] [punkt drugi sentencji decyzji]; III) zobowiązał poszczególne osoby wymienione w punkcie pierwszym sentencji decyzji do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania, we wskazanych kwotach [punkt trzeci sentencji decyzji]. Od opisanej decyzji odwołania – oba w części dotyczącej punktu pierwszego decyzji – złożyli: Miasto [...] (dalej: "Miasto") oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej: "Spółdzielnia"). Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na opisaną decyzję Wojewody Miasto, pismem z 02 sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu: 03.08.2012 r.), oraz Spółdzielnia, pismem z 08 sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu: 13.08.2012 r.), złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc, odpowiednio, o: uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji (Miasto); uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia (Spółdzielnia). W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie ww. skarg. Postanowieniem z 18 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 872/12, tut. Sąd postanowił o połączeniu obu spraw toczących się z ww. skarg, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z [...] października 2012 r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku Miasta – działając na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 k.p.a. – wznowił postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tut. Sądu decyzją Wojewody z 12 lipca 2012 r. Uzasadniając napisał, że pełnomocnik Miasta wskazał na okoliczność pojawienia się w sprawie nowych dowodów mających istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Miasto wystąpiło mianowicie do Spółdzielni z wnioskiem o podanie nazwisk osób, które mogłyby wystąpić w charakterze świadka na okoliczność zagospodarowania działki będącej przedmiotem prowadzonego postępowania zwrotowego. Spółdzielnia przesłała Miastu dane kontaktowe trzech osób mogących złożyć zeznania w sprawie. W międzyczasie zapadła zaskarżona decyzja. Wojewoda zaznaczył, że wnioskodawca dotrzymał miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Pismem z 31 października 2012 r. Spółdzielnia zwróciła się o rozważenie przez Sąd możliwości zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") – z uwagi na wznowienie postępowania administracyjnego przez Wojewodę. Decyzją z [...] listopada 2012 r., znak: [...], Wojewoda, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, odmówił uchylenia decyzji własnej z 12 lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z opisu stanu faktycznego sprawy jasno wynika, iż w dacie wydania przez Wojewodę ostatniej z wymienionych decyzji nie istniał dowód z przesłuchania wskazywanych świadków, brak jest więc dowodu, na którego istnienie strona mogłaby się powoływać. Dowód ten nigdy nie został przeprowadzony, brak jest więc też spełnienia przesłanki pojawienia się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 56 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu – z urzędu. Przepisy nie rozstrzygają natomiast wyraźnie kwestii, czy dopuszczalne jest wszczynanie przez organy administracji wspomnianych postępowań administracyjnych nadzwyczajnych po wniesieniu skargi; w szczególności nie ustanawiają expressis verbis jakiegokolwiek zakazu w tym względzie. Mimo to w doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd o niedopuszczalności wszczynania takich postępowań po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (zob. np.: T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia Warszawa 2011, uw. 19 do art. 56 oraz tam przywołane wypowiedzi judykatury i doktryny). Stanowisko takie, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy zasadniczo podzielić, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż w określonych sytuacjach należy dopuścić od niego wyjątki, podyktowane przede wszystkim względami celowościowymi i ekonomiką procesową – ujawniającymi się zwłaszcza w sytuacji, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, we wszczętym po wniesieniu skargi postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym (tu: postępowaniu wznowieniowym, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) zapadło już rozstrzygnięcie oczekujące na uzyskanie przymiotu ostateczności (tu: decyzja Wojewody z 13.11.2012 r.); (por. postanowienie WSA z 02.08.2011 r., IV SA/Po 589/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA"). Powyższa teza koresponduje z trafnym, w ocenie Sądu, zapatrywaniem wyrażonym w doktrynie przez W. Sawczyna, że ustawodawca nie regulując wyraźnie analizowanej tu kwestii, przerzucił ciężar rozstrzygnięcia zbiegu postępowań na sądy administracyjne. Zdaniem cytowanego Autora, nie jest to złe rozwiązanie, ponieważ umożliwia wzięcie pod uwagę ekonomiki postępowania – sąd administracyjny będzie zmierzał do wyboru takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, który w najpełniejszy sposób zagwarantuje ochronę praw strony w postępowaniu (zob. W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 696, cyt. za J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 56). Mając powyższe na względzie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2007 r. (I FSK 1259/06; CBOSA), w myśl którego, skoro zgodnie z art. 56 p.p.s.a. ulega zawieszeniu postępowanie sądowe z powodu wcześniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych, to także wydaje się być zasadne zawieszenie postępowania sądowego z powodu późniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, a to w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tego unormowania sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Uzasadniając przywołany pogląd NSA wskazał, że z art. 56 p.p.s.a. wynika pierwszeństwo postępowania administracyjnego, uregulowanego w trybach nadzwyczajnych, przed postępowaniem sądowoadministracyjnym. Przyjąć zatem można, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wewnątrzadministracyjnego, jest niezbędne dla postępowania sądowego. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego zaskarżonej do sądu decyzji będzie implikowało umorzenie postępowania sądowego z uwagi na brak w postępowaniu sądowym przedmiotu zaskarżenia. Innymi słowy, postępowanie nadzwyczajne stanowi swego rodzaju zagadnienie prejudycjalne. Podobne stanowisko zajął w doktrynie Z.R. Kmiecik, który szeroko przedstawił argumenty na rzecz tezy, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem powinno skutkować zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (Z.R. Kmiecik, Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej, "Casus" 2008, nr 1, s. 27). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przywołane poglądy podziela, acz z poczynionym na wstępie zastrzeżeniem, iż w takiej sytuacji ostatecznie ocenie sądu, opartej na rozważeniu całokształtu okoliczności danej sprawy, należy pozostawić celowość i zasadność zawieszenia postępowania sądowego. W niniejszej sprawie należy uwzględnić dodatkowo fakt, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zostało oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – polegającej na wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Tymczasem te akurat kwestie (nowe, nieznane organowi dowody lub okoliczności faktyczne) wymykają się weryfikacji Sądu w ramach kontroli decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, a to z uwagi na specyfikę kontroli sądowoadministracyjnej. Kontroli tej sąd dokonuje bowiem zasadniczo według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, i na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA), oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w tych aktach (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). Tymczasem w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. chodzi właśnie o okoliczności lub dowody nieujęte w aktach administracyjnych sprawy, skoro, zgodnie z powołanym przepisem, mają być one organowi "nie znane". Ponadto, z uwagi na ograniczenia dowodowe wynikające z art. 106 § 3 p,p.s.a. – tj. dopuszczalność przeprowadzenia jedynie dowodu uzupełniającego z dokumentu (i to tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie) – Sąd nie byłby władny przeprowadzić we własnym zakresie dowodu wskazywanego przez Miasto (dowodu z zeznań wskazanych świadków), np. w celu ustalenia, czy w sprawie nie występują nowe, dotychczas nie znane okoliczności faktyczne, na których istnienie dowód ten mógłby naprowadzić. W tym miejscu należy pokreślić – w ślad za wyrokiem Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r. (III RN 125/99, "Prokuratura i Prawo" (wkładka) 2000, nr 5, poz. 36) – że wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. Wszystko te uwagi skłaniają do wniosku, że względy celowości i ekonomii procesowej przemawiają za zawieszeniem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wznowieniowego. Takie stanowisko zyskuje dodatkowe oparcie w poglądzie wyrażonym w wyroku WSA z 21 września 2007 r. (I SA/Łd744/07, z glosą krytyczną K. Sobieralskiego, OSP 2008, nr 12, poz. 134) – który to pogląd Sąd w obecnym składzie podziela – w myśl którego zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie stanowi o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, jeżeli jako podstawę wznowienia wskazano ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (por. też wyrok NSA z 14.11.2003 r., III SA 470/03, CBOSA). Analogiczny pogląd wyraził w doktrynie D. Strzelec, zdaniem którego pojawienie się nowych dowodów w sprawie jest przesłanką do wznowienia postępowania także wówczas, gdy decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, w ocenie cytowanego Autora, zasadne wydaje się zawieszenie postępowania sądowego w związku ze wznowieniem postępowania już po złożeniu skargi do sądu, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (D. Strzelec, Konkurencyjność środków prawnych służących weryfikacji decyzji podatkowych (cz. II), "Prawo i Podatki" 2009, nr 11, s. 9). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne.