IV SA/Po 875/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski ( spr. ) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w IV wydziale na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] roku nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski KP Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. M. W. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla synów, D. i K.. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wezwał Wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w dniu [...] czerwca 2005 r. o godz. 14:00, wskazując, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismem z tego samego dnia Kierownik Ośrodka wezwał nadto Wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w związku ze złożonymi wnioskami, w tym z wnioskiem o pokrycie kosztów posiłków w szkole. Wezwania doręczone zostały dnia [...] czerwca 2005 r. (k. 15 akt administracyjnych). Dnia [...] czerwca 2005 r. sporządzony został protokół z pobytu w środowisku celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W protokole zaznaczono, że pracownicy Ośrodka nie zastali Wnioskodawcy w miejscu zamieszkania, przez co przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz J. umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla dzieci. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej), dokonanie oceny, czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, do którego przeprowadzenia niezbędna jest współpraca osoby ubiegającej się o pomoc. Z uwagi na to, że Wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, zebrania danych o sytuacji rodzinno-bytowej rodziny, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. M.W. pismem z dnia [...] lipca 2005 r. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, wskazując, że nie jest ona zgodna ze stanem faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji i wskazało, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powoduje, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego przez Wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza J. nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie Skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego – pomocy finansowej w formie pokrycia kosztów posiłków dzieci w szkole. Dnia [...] czerwca 2005 r. doręczono Skarżącemu wezwania, w tym wezwanie do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dnia [...] czerwca 2005 r. Wskazanego dnia Skarżący nie był obecny w miejscu zamieszkania. W ocenie organów rozstrzygających niniejszą sprawę, taka nieobecność, w konsekwencji – uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skutkować musi uznaniem, że postępowanie z wniosku Skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Z taką oceną zgodzić się jednak nie sposób. Podstawą umorzenia postępowania w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa). Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Kluczowe znaczenie dla zastosowania tego przepisu ma zastosowane w nim kryterium bezprzedmiotowości. Mianowicie, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkować musi jego umorzeniem. Jak wskazuje J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489), bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty". A. Wróbel wskazuje natomiast, że "postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem" (w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 619). Pamiętać należy nadto, że zasadą winno być zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Takie rozumienie zgodne jest bowiem z celem postępowania administracyjnego, którym niewątpliwie jest konkretyzacja praw i obowiązków określonych w normach prawa materialnego. Organy administracji publicznej zobowiązane są więc do precyzyjnego rozróżnienia pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądań strony (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., IV SA 12/98, LEX nr 77609; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., IV SA 3439/02, LEX nr 156962). Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/98, OSNP 1996/11/150, w którym wyrażony został pogląd, iż: "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania." W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej wadliwie uznały, że postępowanie z wniosku Skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zaakceptować konstrukcji, zgodnie z którą nieobecność w dniu wyznaczonego wywiadu środowiskowego miałaby być równoznaczna z utratą przez sprawę jej administracyjnego charakteru. Nadto, nadal istniała jako taka sprawa, oparta na wniosku złożonym przez Skarżącego. Nie byłoby również dopuszczalne stwierdzenie, że nieobecność Skarżącego jest równoznaczna z rezygnacją z ubiegania się o pomoc finansową i cofnięciem wniosku. W tym bowiem wypadku konstrukcja domniemanego oświadczenia strony w rażący sposób naruszałaby uprawnienia procesowe Wnioskodawcy. Jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do umorzenia postępowania. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 77 § 1 kpa, zobowiązany był do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Okoliczność, iż Skarżący nie był obecny w dniu wywiadu środowiskowego podlegać winna ocenie organu administracji publicznej, dokonanej zgodnie ze standardami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, okoliczność ta nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, odgrywać może jednak istotną rolę w ocenie, czy Skarżący spełnia ustawowe warunki udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Z podanych wyżej względów nie jest możliwe utrzymanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w obrocie prawnym. Zastosowanie bowiem formy decyzji o umorzeniu postępowania w miejscu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w istotny sposób narusza przepisu postępowania. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: upsa), orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 upsa, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski KP