IV SA/Po 875/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. S. Ś. (zwana dalej "Skarżącą") złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków na rzecz córki J. G.. W związku z toczącym się postępowaniem przed Sądem Okręgowym w [...] z odwołania Skarżącej przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] Inspektorat w [...] w przedmiocie odmowy ustalenia dalszego prawa do renty socjalnej, Skarżąca wniosła pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie zasiłku rodzinnego z dodatkami. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") zawiesił postępowanie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 2, art. 100, art. 101, art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami) oraz art. 3 pkt 24d, art. 4-6 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zmianami). Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wójt umorzył postępowanie administracyjne z wniosku Skarżącej z uwagi na upływ 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Ze względu na fakt, iż do czasu wydania decyzji Skarżąca nie zwróciła się do organu I instancji o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, zgodnie z dyspozycją art. 98 § 2 k.p.a. W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżąca uznała decyzję Wójta za krzywdzącą. Brak działania ze strony Skarżącej podyktowany był opieszałością sądów w związku z toczącym się postępowaniem. Z tego tytułu zamknięto jej możliwość otrzymania zasiłku rodzinnego na dziecko. Rozstrzygnięcie organu I instancji uznała za bezpodstawne. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenia czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest w ocenie organu II instancji, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego Wójt prawidłowo umorzył postępowanie. Skarżąca zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Treść skargi jest tożsama z treścią odwołania, uzupełniona o okoliczności faktyczne oraz fakt, że Skarżąca oczekuje na doręczenie odpisu wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu wraz z uzasadnieniem. W ocenie Skarżącej, Kolegium nie wyczerpało wszystkich środków prawnych i błędnie oceniło sytuację opisaną w swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga (nazwana "zaskarżeniem") zasługuje na uwzględnienie z przyczyn innych niż wskazane w jej treści, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta nie odpowiadają prawu. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji według następującej argumentacji. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd zwraca uwagę na podstawę prawną wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W podstawie prawnej zostały powołane przepisy art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 2, art. 100, art. 101, art. 123-126 k.p.a. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi: Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wymaga podkreślenia to, że powołany przepis stanowi o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania z urzędu, co wynika z oznajmującego trybu zdania. Ustawodawca ustanawiając ten przepis miał na względzie to, że jeżeli w toku postępowania pojawi się zagadnienie, które wymaga rozpoznania przez inny organ lub sąd, wówczas organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie zobowiązany jest do zawieszenia tego postępowania niezależnie od woli swojej czy strony. Wójt powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że ten przepis nie koresponduje z art. 98 § 1 i 2 k.p.a. (Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu [§ 1]. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane [§ 2].), gdyż ten przepis dotyczy zawieszenia postępowania na wniosek strony. Sąd nie kwestionuje faktu złożenia przez Skarżącą wniosku o zawieszenie, jednakże powołanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi samodzielną i niezależną podstawę zawieszenia postępowania. Nie można wiązać z powołaną podstawą przepisów dotyczących zawieszenia na wniosek strony. Wójt uznając, że toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w [...] ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym nie mógł uznać, że wniosek Skarżącej jest tym, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. Ustawodawca wprowadził bowiem wyraźne rozgraniczenie kiedy następuje zawieszenie postępowania z inicjatywy strony a kiedy z inicjatywy organu administracji publicznej. Wójt powołując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. był zobowiązany do wskazania związku pomiędzy sprawą administracyjną rozpoznawaną przez niego, a zagadnieniem, którego rozstrzygnięcie miało mieć istotny wpływ. Podobnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: "Przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a stwierdzonym zagadnieniem. O występowaniu takiego związku przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na tej podstawie organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1523/18, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Powołany przez Wójta w podstawie prawnej postanowienia art. 98 § 2 k.p.a. jest prawną konsekwencją uprzedniego zastosowania art. 98 § 1 k.p.a. Przepis ten nie został umieszczony w podstawie prawnej postanowienia, zatem umorzenie postępowania w związku z upływem 3-letniego terminu od dnia zawieszenia było niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę to, że jako podstawa prawna zawieszenia postępowania administracyjnego został wskazany przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wójt mógł podjąć postępowanie w trybie określonym w art. 97 § 2 k.p.a., w którym nie ma korelacji z art. 98 § 2 k.p.a. (3-letnim terminem na podjęcie postępowania). Rozpoznając sprawę, Sąd rozważył czy organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. omyłkowo, jednakże Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym Sąd nie może domyślać się intencji organu. Musi być ona wyrażona precyzyjnie, aby zarówno strona, jak i ewentualnie Sąd mógł odnieść się co do poprawności argumentacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 845/18, CBOSA). Z treści rozstrzygnięcia zapadającego w toku postępowania administracyjnego musi wynikać jednoznacznie jaka była wola organu podejmującego dane rozstrzygnięcie. Strona nie może domyślać się, ani snuć podejrzeń czy organ prawidłowo wyraził swoją wolę (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 1005/18, CBOSA). Zauważyć także trzeba, że w podstawie prawnej postanowienia o zawieszeniu postępowania powołano art. 100 k.p.a., traktujący o zagadnieniu wstępnym. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny okoliczności faktycznych oraz prawnych. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie zostało wydane na wniosek strony, lecz z urzędu. Złożenie wniosku o zawieszenie nie determinuje tego, że Wójt istotnie wydał postanowienie z inicjatywy Skarżącej. Wniosek ten stanowił tylko źródło informacji o toczącym się postępowaniu sądowym, które organ I instancji zakwalifikował jako zagadnienie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Z tego względu, nie może znaleźć zastosowanie art. 98 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten nie koresponduje z powołaną podstawą zawieszenia. Owa korelacja zachodzi natomiast względem art. 97 § 2 k.p.a. – "Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony." Z tego względu nie można przyjąć, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, a wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami został wycofany. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta nie odpowiadają prawu. W związku z tym Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. o czym orzekł w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ I instancji weźmie pod uwagę to, że to na nim spoczywa obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a.