VII SA/Wa 1523/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu wznowionego postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] maja 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Z. [...] - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], zawieszające z urzędu - wznowione na wniosek U. C., M. P. oraz A. C. - postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. GINB wyjaśnił, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dalej podał, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ podkreślił, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę decyzji. Zależność ta musi być bezpośrednia. Zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma charakteru wstępnego i jako takie nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania. Wobec powyższego GINB wskazał, że Wojewoda [...] jako okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] lutego 2017 r. uznał wniesienie przez K. P. - pismem z 22 marca 2017 r. - skargi do WSA w Warszawie na ww. decyzję. Nadto podał, że 24 maja 2017 r. wpłynęły wnioski U. C. i M. P. o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zakończonego ww. decyzją, a [...] czerwca 2017 r. na tej samej podstawie złożyła wniosek A. C. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2017 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] lutego 2017 r. GINB wskazał, że sprawa ze skargi K. P. prowadzona jest pod sygn. akt: VII SA/Wa 750/17 i do 9 maja 2018 r. nie zapadł prawomocny wyrok (wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. Sąd – uchylił zaskarżoną decyzję). W ocenie GINB, wskutek wniesienia skargi powstał stosunek sądowo-administracyjny, wyłączający podejmowanie rozstrzygnięć odnośnie decyzji z [...] lutego 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że zawieszenie postępowania wznowieniowego do zakończenia postępowania sądowo administracyjnego pozbawi wnioskodawców i strony możliwości udziału we wznowionym postępowaniu z realną możliwością zmiany ostatecznej decyzji, stwierdził, że jest on bezpodstawny. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Z. [...] w W. i wnosząc o jego uchylenie zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powtarzając ww. zarzut podniesiony w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oparto na prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zasadnie zastosowano w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r. zawieszające z urzędu – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – postępowanie wznowione na wniosek U.C., M.P. oraz A. C. zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazać zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na "zagadnienie wstępne", o którym mowa w powyższym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie omawianego przepisu wówczas, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne - zakończenie postępowania. Chodzi tu zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, publ. cbois). Przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a stwierdzonym zagadnieniem. O występowaniu takiego związku przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na tej podstawie organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że samo ustalenie, że wynik innego postępowania może, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16; z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18 w cbois. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają - co do zasady - również wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania. Takiej też wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dokonały organ w rozpatrywanej, sprawie, słusznie - zdaniem Sądu - uznając, że fakt wniesienia przez K.P. - pismem z 22 marca 2017 r. - skargi do WSA w Warszawie na ww. decyzję ostateczną stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017r. sygn. akt II GPS 1/17 (LEX nr 2298711) kończącej rozbieżności w orzecznictwie sadowym w omawianym zakresie, zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Warto odnotować, że w powyższej uchwale NSA zaznaczył, odwołując się do orzecznictwa tego sądu, że kolizję postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Organ zawiesza postępowanie w trybie nadzwyczajnym, oczekując na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. W przypadku, gdy w toku kontroli sądowoadministracyjnej przesłanka, na którą w swoim wniosku powołuje się strona, została zbadana i uwzględniona, orzeczenie sądu będzie w istocie prowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego, pierwotnej decyzji, wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wówczas postępowanie w trybie nadzwyczajnym będzie mogło zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Z kolei w sytuacji, gdy sąd uzna, iż okoliczność, na którą strona powołała się również we wniosku o wszczęcie nadzwyczajnej weryfikacji aktu administracyjnego, nie zaistniała lub nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, organ wyda decyzję negatywną powołując się na powagę rzeczy osądzonej. W konsekwencji oczywiste jest, że w przypadku niezbadania przez sąd zagadnienia stanowiącego podstawę żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, organ powinien podjąć zawieszone postępowanie i dalej je prowadzić. Z podanych wyżej przyczyn zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.