IV SA/Po 88/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 1 ust. 2 pkt 2, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 14; § 2 ust. 1; § 2 ust. 2 w części obejmującej zdanie pierwsze; § 7 ust. 2; § 9; § 16; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr Pa 16/11, Prokurator Rejonowy (dalej Prokurator) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (dalej uchwała z dnia [...] czerwca 2007 r.). Wskazana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 16 października 2007 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. nr 2007.148.3246). Uchwale z dnia 6 czerwca 2007 r. Prokurator zarzucił: 1) naruszenie przepisów § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 908, dalej rozporządzenie z 2002 r.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej ustawa z 1996 r.) przez powtórzenie definicji pojęć zawartych w ustawie z 1996 r. oraz w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej ustawa o odpadach): - właścicieli nieruchomości w § 1.2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (dalej Regulamin), o której stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r., - odpadów komunalnych w § 1.4 Regulaminu, o której stanowi art. 2 ust. l pkt 2 ustawy z 1996 r. w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach (z pominięciem stwierdzenia z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji), - w § 1.6 Regulaminu wskazanie przykładów odpadów, które ulegają biodegradacji, a nie znajdowały się w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, - odpadów niebezpiecznych w § 1.10 Regulaminu, o której stanowi art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach oraz wybiórczego podania przykładów takich odpadów, - składowiska odpadów w § 1.11 Regulaminu, o której stanowi art. 16 ustawy o odpadach, - zbiorników bezodpływowych w § 1.13 Regulaminu, o której stanowi art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1996 r. 2) Wprowadzenie w Regulaminie własnych lub zmodyfikowanych definicji pojęć: - odpady komunalne w § 1.4, - odpady komunalne wielkogabarytowe § 1.5, - odpady selektywnie zbierane § 1.8, * odpady organiczne § 1.10, * segregacja u źródła § 1.12, * firma wywozowa § 1.14, 3) Bezpodstawne zamieszczenie treści przepisów unormowanych w ustawie z 1996 r.: - powtórzenie zapisu z art. 5 ust. 1 ustawy z 1996 r. w § 2 Regulaminu, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymania porządku i czystości, - powtórzenie zapisu z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. w § 2.2 Regulaminu, że właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego oczyszczania ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i zanieczyszczeń z chodnika swojej posesji. 4) Naruszenie przepisów § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia z 2002 roku w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 roku przez zamieszczenie w niżej wskazanych postanowieniach Regulaminu przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienia ustawowe przez: - nałożenie w §7.2 Regulaminu na organizatorów imprez masowych obowiązku ustawienia i przygotowania urządzeń do utrzymywania czystości, podczas gdy na mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. podmiot ten nie może być uznany za właściciela nieruchomości, - zobowiązanie w §9 Regulaminu właścicieli lub użytkowników nieruchomości do udokumentowania wywozu nieczystości ciekłych przez okazanie umowy i dowodów wpłat, które to dokumenty mają być przechowywane przez okres 2 lat, - zobowiązanie w § 16 Regulaminu właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, samo zaś wykonanie deratyzacji nakłada na gminę. Mając na uwadze powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2007 r. we wskazanej części. W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że jako podstawę prawną uchwały z dnia 6 czerwca 2007 r. wskazano art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 r., w której nakazano każdej gminie wydanie odrębnej uchwały, która ma ustalać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rada Gminy nie miała upoważnienia ustawowego do powtórzenia, bądź modyfikacji w przyjętym Regulaminie materii uregulowanej w ustawie z 1996 r. (k. 5-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2012 r., Przewodniczący Rady Gminy wniósł o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności §1 ust. 2 pkt 2, §1 ust. 2 pkt 4, §1 ust. 2 pkt 11, §1 ust. 2 pkt 13 oraz §2 ust. 2 Regulaminu, uznając jednocześnie zasadność skargi w pozostałej części (k. 10-12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną w uzasadnieniu usg), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Z kolei w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine ustawy z 1996 r. stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować pomiędzy ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Akt prawa miejscowego ma bowiem w swojej treści pozostawać zgodny z upoważnieniem, na podstawie którego został wydany (P. Chmielnicki, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007 r., str. 138-139). Dlatego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r., czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 627/09, lex nr 566006. Zob. też wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 994/08, lex nr 557043, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/09, lex nr 509623, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, lex nr 509625). W przedmiotowej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1996 r., regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 1996 r. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2002 r., do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z §137 załącznika rozporządzenia z 2002 r., który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest zatem powtarzanie w nim przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie. W §1 ust. 2 pkt 2 Regulaminu powtórzona została definicja "właścicieli nieruchomości" o której stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. bez jednoczesnego odesłania do tej ustawy. W §1 ust. 2 pkt 4 Regulaminu zdefiniowane zostało pojęcie "odpadów komunalnych" o którym stanowił art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. oraz stanowi art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach. W §1 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1996 r. zdefiniowane zostało pojęcie "odpadów ulegających biodegradacji", o którym stanowi w odmienny sposób art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach. W §1 ust. 2 pkt 10 Regulaminu zawarta została definicja "odpadów niebezpiecznych" o której stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach. W Regulaminie niezasadnie oraz wybiórczo przedstawione zostały przykłady tego rodzaju odpadów, do czego nie ma umocowania w ustawie o odpadach. W §1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu zdefiniowane zostało pojęcie "składowiska", podczas gdy w art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach prawodawca zdefiniował pojęcie "składowiska odpadów" nadając jemu taką samą treść, jak sformułowanie "składowiska" w §1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu. W §1 ust. 2 pkt 13 Regulaminu określone zostało pojęcie "zbiorników bezodpływowych" z pominięciem definicji ustawowej o której stanowi art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1996 r. Delegacja ustawowa o której stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. nie upoważniała Rady Gminy do wprowadzenia w Regulaminie własnych definicji pojęć "odpadów komunalnych" w §1 ust. 2 pkt 4, "odpadów komunalnych wielkogabarytowych" w §1 ust. 2 pkt 5, "odpadów opakowaniowych" w §1 ust. 2 pkt 8, "odpadów niebezpiecznych" w §1 ust. 2 pkt 10, "punktów zlewnych" w §1 ust. 2 pkt 12, "odbiorcy odpadów" w §1 ust. 2 pkt 14. Trzeba podkreślić, że postanowienia aktu prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, w związku z czym również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń, czy też modyfikacji przepisów zawartych w innych aktach normatywnych takich jak ustawa z 1996 r. W §2 ust. 1 Regulaminu powtórzony został zapis art. 5 ust. 1 ustawy z 1996 r. w zakresie zobowiązania właścicieli nieruchomości do utrzymania porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości. Modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. jest §2 ust. 2 Regulaminu w części zobowiązującej właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku na chodniku przylegającym do nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 1996 r., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinien określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Do obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. należy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Pod pojęciem chodnika ustawodawca rozumie wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Rada Gminy stanowiąc w §2 ust. 2 zd. 1 Regulaminu o obowiązku utrzymania przez właścicieli odpowiedniego stanu czystości chodnika przyległego do nieruchomości, dokonała poszerzenia analizowanego obowiązku poza nakaz wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. Chodnik przyległy do nieruchomości nie zawsze pozostaje częścią drogi publicznej, ponieważ może on stanowić przedmiot prywatnej własności określonego podmiotu. Innymi słowy, ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. uzależnił obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jedynie w odniesieniu do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Nieuzasadnione poszerzenie tego obowiązku w zdaniu 1 §2 ust. 2 Regulaminu, w odniesieniu do każdego chodnika przyległego do nieruchomości skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z uwagi na wypełnienie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 1996 r., nie dopatrzył się uchybienia w zdaniu 2 i 3 §2 ust. 2 Regulaminu. W poddanym sądowej kontroli Regulaminie zamieszczone zostały zagadnienia wykraczające ponad zakres upoważnienia ustawowego o którym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. W §7 ust. 2 Regulaminu organizatorzy imprezy masowej zostali zobowiązani do utrzymania porządku i czystości na obszarze, gdzie się one odbywają przez wyposażenie miejsca organizacji imprez w odpowiednią liczbę pojemników na odpady oraz przenośnych sanitariatów, uprzątnięcie terenu po zakończeniu imprezy, zagospodarowanie odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. organizator imprezy nie może zostać uznany za właściciela nieruchomości na którego można nałożyć wyżej wskazane obowiązki. W §9 Regulaminu nałożonych zostało na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków związanych z wywozem nieczystości płynnych, które to powinności nie znajdują umocowania w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. W §16 Regulaminu na właścicieli nieruchomości nałożony został obowiązek przeprowadzenia deratyzacji, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinien określać jedynie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Przez powyższe zapisy uchwały rozszerzono jednoznacznie katalog obowiązków właścicieli nieruchomości zawarty w rozdziale 3 ustawy z 1996 r. Nałożone obowiązki, wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd w pkt 1 działając na podstawie art. 147 §1 ppsa stwierdził nieważność uchwały z dnia 6 czerwca 2007 r. w zakresie obejmującym §1 ust. 2 pkt 2, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 14; §2 ust. 1; §2 ust. 2 w części obejmującej zdanie pierwsze; §7 ust. 2; §9; §16. W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałym zakresie, W punkcie 3 Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.