IV SA/Po 882/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Wyrzysku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 06 sierpnia 2010 r. nr KN.Pi.2.0911-196/10 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 06 sierpnia 2010 r. nr KN.Pi.2.0911-196/10 orzekł nieważność uchwały Nr XLIV/363/10 Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 07 lipca 2010 r. zmieniającej uchwałę w sprawie nadania Statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wyrzysku (dalej: "MGOPS") w zakresie zdania: "18) realizowanie zadań z zakresu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.)". W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.f.p."). Jednakże, w ocenie Wojewody, Rada Miejska działała bez podstawy prawnej w zakresie, w jakim zmieniła Statut MGOPS przekazując tej jednostce organizacyjnej do realizacji zadania z zakresu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem organu nadzoru przepisy art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.s.") zawierają zamknięty katalog zadań z zakresu pomocy społecznej, które realizują ośrodki pomocy społecznej i w katalogu tym nie ma zadań z zakresu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Również ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.m.") nie przewiduje możliwości przekazania jej realizacji do ośrodka pomocy społecznej. W skardze na to rozstrzygnięcie wywiedzionej przez Gminę Wyrzysk zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 17 i art. 18 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te zawierają zamknięty katalog zadań, które realizują ośrodki pomocy społecznej, jak również przyjęcie, wbrew faktom, że zmiana statutu MGOPS spowodowała przekazanie tej jednostce organizacyjnej do realizacji zadania z zakresu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z powołaniem się na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że zadania gminy wyznaczone przez ustawę o dodatkach mieszkaniowych mieszczą się w ustawowej definicji pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Ponadto zakwestionowano pogląd Wojewody, że uchwalona zmiana Statutu (dodanie pkt 18 do § 5) oznaczała przekazanie MGOPS powyższych zadań. Wskazano, że przekazanie zadań następuje w odrębnym trybie, natomiast przepis uchwały miała na celu jedynie wskazanie, że działalność MGOPS może również obejmować przeprowadzanie wywiadu środowiskowego, przez stosownie upoważnionych pracowników MGOPS, na potrzeby spraw z zakresu przyznawania dodatków mieszkaniowych. Miał on więc stanowić wstęp do kolejnych działań, które zamierzał podjąć Burmistrz w celu dokonania zmian organizacyjnych dotyczących załatwiania sprawa z zakresu przyznawania dodatków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do przeprowadzania przez jednostkę organizacyjną pomocy społecznej postępowania, w części lub w całości, z zakresu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości lub w części albo stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że MGOPS jest gminną jednostką organizacyjną działająca w formie jednostki budżetowej, o czym świadczy choćby powołanie w podstawie prawnej uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przepisu art. 11 u.f.p., który takich jednostek wprost dotyczy. W myśl art. 11 ust. 2 u.f.p. jednostka budżetowa działa na podstawie statutu, który powinien w szczególności określać jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Należy zauważyć, ze w przypadku takich jednostek, jak ośrodki pomocy społecznej, określenie przedmiotu działalności będzie równoznaczne ze wskazaniem zadań, które dana jednostka wykonuje. Określenie tych zadań w statucie winno respektować obowiązujące zasady i przepisy prawa. Zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. ośrodki pomocy społecznej wykonują zadania pomocy społecznej w gminach. Zadania te zostały szczegółowo określone w przepisach art. 17 i art. 18 u.p.s., z jednoczesnym podziałem na trzy grupy, tj. na: zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 u.p.s.), zadania własne gminy o charakterze fakultatywnym (art. 17 ust. 2 u.p.s.) oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę (art. 18 ust. 1 u.p.s.). Nie ulega wątpliwości, że w żadnej z tych grup zadań nie zostały wymienione expressis verbis "zadania z zakresu ustawy o dodatkach mieszkaniowych", ani, precyzyjniej, "wypłata dodatków mieszkaniowych", będąca zgodnie z art. 9a u.d.m. zadaniem własnym gminy. Jednakże Sąd nie w pełni podziela ocenę organu nadzoru odnośnie zamkniętego charakteru katalogu zadań pomocy społecznej, wyliczonych w art. 17 i art. 18 u.p.s. Taki charakter ma niewątpliwe wykaz zadań własnych obowiązkowych zawarty w art. 17 ust. 1 u.p.s. oraz wyszczególnienie zadań zleconych gminie w art. 18 ust. 1 u.p.s. Natomiast nie sposób uznać za zamknięty katalogu zadań własnych fakultatywnych, określonych w art. 17 ust. 2 u.p.s., o czym świadczy pkt 4 tego przepisu, który do takich zadań zalicza "podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy". Cytowany punkt ewidentnie otwiera możliwość realizacji przez gminę, w ramach pomocy społecznej, innych zadań, które nie zostały wyraźnie wymienione w przepisach u.p.s. (zadań "nienazwanych"), a wynikają z rozeznanych potrzeb gminy. Zarazem brak podstaw do przyjęcia, aby punkt ten obejmował również zadania "nazwane" (określone) w innych ustawach; a już na pewno nie – zadania, które, tak jak wypłata dodatków mieszkaniowych, mają charakter obowiązkowy. W myśl art. 7 ust. 1 zd. pierwsze u.d.m. dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 7 ust. 1a u.d.m., organ ten może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Skoro powołany przepis, inaczej niż np. art. 39 ust. 2 u.s.g., nie stawia wymogu, iżby upoważniana osoba była pracownikiem urzędu gminy, to, lege non distinguente, nie ma przeszkód do udzielenia takiego upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej (lub innemu pracownikowi tego ośrodka), co w praktyce często ma miejsce (por. G. Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2010, art. 7 Nb 2). Upoważnienie takie ma jednak charakter fakultatywny i musi być imienne, tj. wystawione na konkretną osobę (oznaczoną z imienia i nazwiska), a nie generalnie np. na "kierownika ośrodka pomocy społecznej". Stanowi ono formę pełnomocnictwa administracyjnego do działania w imieniu organu upoważniającego, które nie skutkuje przeniesieniem kompetencji z organu na podmiot upoważniony (zob. G. Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2010, art. 7, Nb 2), i które w każdej chwili może być cofnięte. Osoba wydająca decyzje w zakresie udzielonego upoważnienia przez cały czas działa na rachunek wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i na jego odpowiedzialność. W takich przypadkach nie ulega więc zmianie oznaczenie organu dysponującego kompetencją i wydającego decyzję – pozostaje nim wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie upoważniona osoba (por. Cz. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego, Katowice 2000, s. 156). Skoro udzielenie kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia na podstawie art. 7 ust. 1a u.d.m. nie przenosi nań kompetencji do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego, to tym bardziej nie będzie skutkować przeniesieniem zadań z tego zakresu na ośrodek pomocy społecznej. A zatem nawet w przypadku udzielenia takiego upoważnienia kierownikowi MGOPS przez Burmistrza Wyrzyska – do czego, jak wynika z treści skargi, dotychczas jeszcze nie doszło – nie byłoby podstaw do zmiany Statutu MGOPS w sposób przewidziany w uchwale zakwestionowanej przez organ nadzoru. Na marginesie można zauważyć, że gdyby udzielenie upoważnienia z art. 7 ust. 1a u.d.m. kierownikowi ośrodka pomocy społecznej miało oddziaływać na funkcjonowanie samego ośrodka w sposób wymagający ujawnienia w statucie, to należałoby oczekiwać od racjonalnie działającego ustawodawcy wprowadzenia regulacji analogicznej do tej, przewidzianej w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, w przypadku upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, a także do wydawania decyzji w tych sprawach, w ośrodku tym tworzy się komórkę organizacyjną do realizacji świadczeń rodzinnych; realizacja świadczeń rodzinnych nie może powodować nieprawidłowości w wykonywaniu zadań pomocy społecznej, a także nie może naruszać norm zatrudnienia pracowników socjalnych określonych w przepisach o pomocy społecznej. Zupełnie inaczej, niż na gruncie omówionej regulacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych, rzecz się przedstawia w przypadku cedowania zadań, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej. Przede wszystkim zadania pomocy społecznej wyraźnie przypisano ośrodkom pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 u.p.s.). Ponadto przewidziane w art. 110 ust. 7 u.p.s. udzielenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej ma – odmiennie niż w przypadku upoważnienia z art. 7 ust. 1a u.d.m. – charakter obligatoryjny, nieimienny (udziela się go "kierownikowi ośrodka" a nie imiennie określonej osobie piastującej w danym momencie tę funkcję) oraz konstytutywny w tym sensie, że przenosi (albo wręcz powoduje powstanie) kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Podmiot ten, z chwilą otrzymania takiego upoważnienia, staje się organem administracji publicznej wydającym decyzje w imieniu własnym, a nie w imieniu organu wykonawczego gminy (por. P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 425–426). Fakt, iż kompetencje z zakresu pomocy społecznej są kompetencjami własnymi kierownika ośrodka pomocy społecznej, a zadania z powyższego zakresu – zadaniami własnymi tego ośrodka, w pełni uzasadnia zamieszczenie wykazu tych zadań w statucie ośrodka. Zarazem stanowi argument przeciwko dopuszczalności przypisania ośrodkowi pomocy społecznej, w statucie, zadań z zakresu dodatków mieszkaniowych. Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu skargi, w myśl którego organ nadzoru błędnie przyjął, iż kwestionowane postanowienie uchwały spowodowało przekazanie MGOPS kompetencji do realizacji zadań z zakresu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to należy zauważyć, że nawet jeśli rzeczywiście nie taka była intencja uchwałodawcy, to ze względu na treść art. 39 ust. 4 u.s.g. postanowienie to – zawarte wszak w uchwale rady gminy – mogło w istocie wprowadzać w błąd co do jego znaczenia prawnego. Statut jest oświadczeniem woli rady gminy, dlatego nie może wkraczać w cudze kompetencje, w szczególności w kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ponadto, jak trafnie zauważa organ nadzoru, rada gminy nie może przejmować kompetencji zastrzeżonych przez ustawę na rzecz wójta, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania unieważnionego postanowienia uchwały. Jego treść wskazuje bowiem na wolę rady gminy trwałego przesunięcia zadań z zakresu dodatków mieszkaniowych na MGOPS, gdy tymczasem w świetle art. 7 usty. 1 i 1a u.d.m. kompetencja w tym zakresie pozostaje przez cały czas przy wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta), a udzielone ewentualnie upoważnienie może być w każdej chwili cofnięte. Należy podkreślić, że rada gminy jest tym organem, który nie kieruje jednostkami organizacyjnymi, lecz je kontroluje. Kierowanie stanowi natomiast zakres uprawnień organu wykonawczego gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a rada gminy (poza wyraźnie uregulowanymi przypadkami) nie może pozbawiać lub ograniczać wójta w ustawowo przyznanych mu kompetencjach (por. wyrok NSA z dnia 08 grudnia 1992 r., SA/Wr 1314/92, ONSA 1994/2/48). Kwestionując rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący stweirdził ponadto, iż przedmiotowe postanowienie uchwały miało na celu jedynie wskazanie, że działalność MGOPS może również obejmować przeprowadzanie wywiadu środowiskowego na potrzeby spraw z zakresu dodatków mieszkaniowych. W takim razie należy stwierdzić, iż intencja ta nie została prawidłowo zwerbalizowana w uchwale. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postanowienia statutu MGOPS – jako aktu prawnego (prawa wewnętrznego) – winny być interpretowane w sposób właściwy przepisom prawnym, a nie oświadczeniom woli, co oznacza, że rzeczywiste intencje uchwałodawcy schodzą na dalszy plan, a na plan pierwszy wysuwa się znaczenie językowe analizowanego przepisu. Oceniając z tej perspektywy sporne postanowienie należy stwierdzić, iż zapisane w nim "realizowanie zadań z zakresu ustawy o dodatkach mieszkaniowych", obejmuje daleko szersze spektrum czynności, niż tylko przeprowadzanie wywiadów środowiskowych, o których mowa w ww. ustawie. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie uchwały nie tylko, że, jak trafnie podnosi organ nadzoru, wprowadzone zostało do statutu MGOPS w istocie bez podstawy prawnej, to jeszcze, jak można wywnioskować na podstawie twierdzeń skargi - w sposób niewłaściwie oddający intencje uchwałodawcy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.