IV SA/Po 885/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006r. ze skargi D. K. na decyzję Wojewody . z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy uchyla zaskarżaną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...]. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/E.Makosz-Frymus /-/M.Dybowski KP sygn. IV SA/Po 885/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Starosta P. na podstawie art. 6 pkt 6 lit. d i art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.-dalej uzpb) odmówił D. K. umorzenia z dniem [...]r. 50 % pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej tj. [...]zł. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że dnia [...]r. Zainteresowany wniósł o umorzenie 50 % pożyczki, udzielonej Mu na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie umowy nr [...]z dnia [...]r. (dalej umowa). Do wniosku załączył dokumenty: zaświadczenie Urzędu Skarbowego w P.(dalej US) z dnia [...]r. nr [...]r.; zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w P.( dalej ZUS) z dnia [...]r. nr [...]. Z tych dokumentów wynika, że od [...]do [...]r. Wnioskodawca nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Okres ten nie może być zaliczony do okresu 24 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, będącego podstawą umorzenia ( § 8 pkt 4 umowy). W odwołaniu D. K. wniósł "o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie 50 % pożyczki". Odwołujący się zarzucił decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na błędnym przyjęciu- w ślad za błędnym zaświadczeniem ZUS nr [...]- że Wnioskodawca nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego od [...]do [...]r. Po wyjaśnieniu zaistniałej omyłki, ZUS wydał ponowne zaświadczenia, potwierdzające ciągłość płacenia składek. W piśmie z dnia [...]r. nr [...]Starosta P. na podstawie art. 157 kpa wniósł do Wojewody . o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Starosta wskazał, że "decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdyż zgodnie z art. 6 uzpb, wykonując swe zadania w zakresie administracji rządowej Starosta wydaje decyzje jedynie w sprawie umorzenia części albo całości nienależnie pobranego świadczenia lub pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Nie wydaje decyzji w sprawie odmowy umorzenia pożyczki" (k. 10 akt administracyjnych). Wojewoda decyzją z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.) w zw. z art. 139 "pkt" 5, art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 - upz), utrzymał zaskarżoną decyzję I instancji w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dnia [...]r. Odwołujący i Starosta P. zawarli umowę nr [...]o udzielenie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej. Dnia [...] r. do PUP w P. Filii w W. wpłynęło pismo, w którym Zainteresowany wniósł o umorzenie 50 % kwoty pożyczki- zgodnie z § 8 umowy. Starosta ustalił, że od [...]r. do nadal- Zainteresowany figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą. Pożyczkobiorca zgłosił fakt prowadzenia działalności w okresach: od [...] do [...]r. i od [...]r. do nadal. Zainteresowany podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach: od [...]do [...] r. Ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegał w okresach [...]do [...]i od [...]r. do nadal. Wojewoda na podstawie pisma ZUS z dnia [...]r. ustalił, że pracownicy spełniający jednocześnie warunki do objęcia ich obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi z innych tytułów, są obejmowani ubezpieczeniami tylko ze stosunku pracy. Owe osoby mogą, na swój wniosek, być objęci ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi również z innych tytułów. Zgodnie z art. 18 ust. 4 uzpb w zw. z art. 139 "pkt" 5 upz, pożyczka udzielona m. in. na podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50 %, pod warunkiem prowadzenia działalności przez co najmniej 24 miesięce oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Z punktu 4 § 8 umowy wynika, że przez okres prowadzenia działalności gospodarczej rozumieć należy okres podlegania pożyczkobiorcy obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w ZUS oraz okres podlegania obowiązkowi podatkowemu w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Pożyczkodawca może na wniosek pożyczkobiorcy umorzyć pożyczkę w wysokości do 50 % udzielonej kwoty, pod warunkiem nieprzerwalnego prowadzenia przez pożyczkobiorcę działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy i terminowej realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 umowy (§ 8 ust. 1 umowy). Organ I instancji nie mógł orzec o umorzeniu 50 % pożyczki, bowiem w okresie 24 miesięcy działalność ta nie była prowadzona nieprzerwanie, była prowadzona przez okres krótszy niż 24 miesiące. Na podstawie pisma ZUS ustalono, że w okresach od [...]do [...]i od [...]r. do nadal, Zainteresowany podlegał tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu. Znając zapisy umowy pożyczki w momencie jednoczesnego prowadzenia działalności i pozostawania w stosunku pracy, Pożyczkobiorca winien był wnioskować do ZUS o objęcie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym również z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Brak ww ubezpieczenia w okresach od [...]do [...]i od [...]r. do nadal powoduje, że okresów tych nie można zaliczyć do okresu prowadzenia przez Wnioskodawcę działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. K. podniósł, że nie wie, kto wydał pismo ZUS z dnia [...], bowiem dnia [...]r. Naczelnik Wydziału Ubezpieczeń i Składek ZUS zaświadczył, że od [...]do [...]i od [...]do nadal Skarżący nie miał obowiązku płacenia składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, z uwagi na zatrudnienie w Zespole Szkół. ZUS przywołał art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 1,1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 137/98/887 ze zm.- dalej usus). Organ odwoławczy dwakroć wskazał, że Zainteresowany winien był wnioskować do ZUS o objęcie Go ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym również z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Ani ZUS, ani PUP nie poinformowały Go o takiej możliwości. Przez czas trwania umowy sumiennie przedkładał co pół roku zaświadczenia z Urzędu Skarbowego i ZUS, a w PUP ani razu nie zwrócono uwagi na zaistniały fakt. Mając pewne obawy Wnioskodawca spytał B. C. z PUP w W., zajmującą się sprawą pożyczki, czy w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej może podjąć pracę w szkole i czy z tego mogą wyniknąć jakieś problemy, a Ona uspokoiła Go mówiąc, że takich przypadków jest więcej. Skarżący nie wie, dlaczego wcześniej nie postawiono pożyczki w stan natychmiastowej spłaty (§ 5 umowy), jeśli stwierdzono, że działalność nie była prowadzona nieprzerwanie i była prowadzona przez okres krótszy niż 24 miesiące ? Dlaczego dopiero po złożeniu wniosku o umorzenie pożyczki wynikły z tego problemy. Wcześniejsza decyzja T. T. z UP w W. została później unieważniona z braku podstawy prawnej. Najpierw PUP daje możliwość młodym ludziom, by otrzymując pożyczkę mogli rozpocząć własną działalność gospodarczą z szansą umorzenia 50 % pożyczonej kwoty, o potem rzuca kłody pod nogi, mogąc doprowadzić do likwidacji tejże działalności mimo, że Skarżący przez 2 lata starał się rzetelnie spłacać raty pożyczki. Gdyby ktoś poinformował Zainteresowanego, że rozpoczynając pracę w szkole będzie miał z tego powodu takie problemy w związku z odprowadzaniem składek na rzecz ZUS, zrezygnowałby z tej pracy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organów administracji publicznej jedynie w zakresie ich zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz.U. 153/02/1269 ze zm. w zw. z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). 2.Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. D. K. kwestionuje jedynie wykładnię umowy nr [...]z dnia [...]r., zaprezentowaną w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Umowa jest instytucją zaczerpniętą przez prawo administracyjne z prawa cywilnego i należy doń stosować dorobek doktryny i orzecznictwa, wypracowany na tle wykładni oświadczeń woli przez Sąd Najwyższy i naukę prawa cywilnego. Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje ( art. 65 § 1 kc). W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu ( art. 65 § 2 kc). Czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów ( art. 56 kc). W doktrynie trwają spory co do definicji czynności prawnej, jednakże nie ulega wątpliwości, że umowa jest czynnością prawną dwustronną ( S. Rudnicki w: "Komentarz do kc- część ogólna" W.Pr. 2006 s. 230 uw. 7A). Strony w przedmiotowej umowie wskazały, że w zakresie nie unormowanym postanowieniami umowy, "odpowiednie zastosowanie mają przepisy: uzpb (choć błędnie przywołały jednolity tekst Dz.U. 25/97/128 ze zm., miast prawidłowo- Dz.U. 6/01/56 ze zm.; j.t. Dz.U. 58/03/514 opublikowano bowiem dopiero w Dz.U. z dnia 4 kwietnia 2003 r.- już po zawarciu umowy z dnia [...] r.- k. 7 akt administracyjnych); rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty (Dz.U. 35/95/174 ze zm.- dalej rozporządzenie) i Kodeksu Cywilnego (Dz.U. 16/64/93 ze zm.- dalej kc). Celem wykładni oświadczenia woli zawartego w umowie nie jest wykrycie subiektywnej woli danej osoby, ale zrozumienie rzeczywistej treści jej działania, zmierzającego do wywołania skutków prawnych. Przy umowie zasadniczym kryterium jest z a m i a r s t r o n i c e l umowy, dopiero na końcu dosłowne brzmienie umowy ( S. Rudnicki- op. cit. s. 281-282 uw. 1). Art. 65 § 2 kc określa sposób wykładni oświadczeń woli stron umowy w sposób odmienny, niż przy interpretacji tekstu prawnego (orzeczenie SN z 8.6.1999- II CKN379/98- OSP 6/00/93 z aprobującą glosą Z. Radwańskiego). Celem umowy jest cel gospodarczy lub inny, który strony chciały osiągnąć przez zawarcie umowy ( S.Rudnicki- op. cit. s. 284 uw. 4). Cel niniejszej umowy wynika z tytułu rozdziału 3 uzpb- Zasady i formy przeciwdziałania bezrobociu oraz łagodzenia jego skutków. W niniejszej sprawie Pożyczkobiorca zobowiązał się podjąć i prowadzić działalność gospodarczą, polegającą na handlu skórami surowymi, a pożyczka miała być przeznaczona na sfinansowanie zakupu skór surowych ( § 1 pkt 1 i 3 umowy). Zgodnym zamiarem stron, dążących do aktywizacji zawodowej Skarżącego, było prowadzenie przezeń tej formy działalności przez określony okres- nie później niż od [...]r. do [...]r., bądź do czasu wygaśnięcia umowy pożyczki ( § 3 pkt 1, § 12 umowy) i to w sposób uniemożliwiający prowadzenie działalności w "szarej strefie" ( stąd bezgotówkowa forma realizacji płatności faktur za zakupione skóry, z uwzględnieniem podatku VAT, szerokich form kontroli ze strony Pożyczkodawcy, dokumentowaniem prowadzenia działalności przy pomocy zaświadczeń w zakresie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, REGON, NIP, Urzędu Skarbowego i ZUS ( § 1 pkt 4, § 3 pkt 2-6, § 4, 5, 8). Uwzględnienie zgodnego zamiaru stron wyrażającego się w umowie nie pozwala na ograniczenie zabiegów interpretacyjnych tylko do jednego postanowienia umowy- przeciwnie, w każdej kwestii należy objąć analizą wszystkie postanowienia jej dotyczące ( wyrok SN z 26.8.1994- I CRN 100/94, akceptowany przez S. Rudnickiego- op. cit. s. 284 uw. 3). Organy obu instancji błędnie nie dokonywały wykładni umowy z zastosowaniem kryteriów art. 65 § 1 i 2 kc i z naruszeniem ustawowych kryteriów wykładni, nadmierne znaczenie przywiązywały jedynie do językowej wykładni § 8 pkt 1 i 4 umowy. Tymczasem należało zastosować kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryterium subiektywnym i obiektywnym ( art. 65 kc). W pierwszej fazie należało ustalić sens oświadczenia woli, w jakim rozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie (decydująca jest zatem rzeczywista wola stron). Jeśli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy nad rozumieniem nadawcy. Nadawca formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę ( uchwała 7 Sędziów SN z 29.6.1995- III CZP 66/95- OSNC 12/95/168, akceptowana przez S. Rudnickiego- op. cit. s. 285 uw. 5). 3. In casu brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że zgodną wolą stron w dacie zawarcia umowy zakładały, że okres prowadzenia działalności gospodarczej rozumieć będą w ten sposób, że będzie to okres podlegania pożyczkobiorcy obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w ZUS (§ 8 pkt 4 in princ. umowy), jak to ostatecznie przyjęły organy obu instancji. Zwrócić należy w szczególności uwagę na to, że takiej wykładni nie potrafiły od początku przyjąć organy obu instancji, o czym świadczy w szczególności: pasywność PUP przy przyjmowaniu kolejnych zaświadczeń ZUS, składanych przez Pożyczkobiorcę za kolejne półroczne okresy: [...],[...],[...] (których brak w aktach administracyjnych, ale regularnemu składaniu ich nie przeczą organy obu instancji- k. 4 akt sądowych; art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc). Także treść i charakter zapytań kierowanych do ZUS przez PUP z dnia: [...]r., [...]r.; Wojewodę z dnia [...]r. a nadto pismo Wojewody do Zainteresowanego z dnia [...]r. (k. 11, 13 akt administracyjnych odwoławczych). Nie zawierały takich wymogów przepisy uzpb, rozporządzenia (zwłaszcza relewantny § 6 ust. 1, gdzie mowa jedynie o "prowadzeniu działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy"- bez jakichkolwiek dalszych ograniczeń), ani kc. Skoro zatem do milcząco przyjętego przez organy obu instancji rezultatu wykładni umowy nie doszło w pierwszej fazie wykładni ( nie takie było rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami), należało przejść do drugiej fazy. 4. Utrwalonym jest w orzecznictwie SN i w doktrynie pogląd, że profesjonalista (art. 355 § 2 kc) składający ofertę ma szczególny obowiązek ujęcia swego oświadczenia woli w taki sposób, by było ono zrozumiałe dla profana i nie mogło jej wprowadzić w błąd. Skutki zaniechania tego obowiązku muszą obciążyć składającego oświadczenie woli (odpowiednio- na tle umowy ubezpieczenia- wyrok SN z dnia: 18.1.1991- I CR 806/90; 31.3.1000- II CKN 783/98, akceptowany przez S. Rudnickiego – op. cit. s. 284 uw. 4). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie profesjonalistą- nadawcą był organ administracji publicznej (to PUP sporządzał projekt pisemnej umowy) a profanem- odbiorcą Pożyczkobiorca. Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; obowiązek czuwania nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, sformułowany w art. 9 kpa, jest dużo szerszy, niż w kc. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z 22.2.1984- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację"- Ossolineum 1992 s. 178 p.3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- PiP 3/93/112; wyrok SN z 5.8.1992- I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992- III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna- PiP 8/93/116 ). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r., sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu ( aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116 akceptowany przez B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2006 s. 80 nb 2). Brak odpowiednio wczesnego działania ze strony organu administracji publicznej nie sprzyja pogłębieniu zaufania obywatela do działań, sprawności i jakości postępowania urzędu. Art. 9 kpa znosi- co do zasady- zasadę powszechnej znajomości prawa przez obywateli i nakłada na organy administracji publicznej obowiązek informacji prawnej w toku postępowania (odpowiednio- wyrok NSA z 17.3.1994- SA/Po 3383/93- Prok. i Pr. 2/95/56, akceptowany przez R. Kędziorę "Kpa. Komentarz" CH BECK 2005 s. 49 nb 1). 5. Uwzględniając zatem zgodny zamiar stron i cel umowy, i rezultaty obiektywnej fazy wykładni umowy- w tym zasadę ochronę zaufania odbiorcy- należy ową umowę rozumieć w ten sposób, że okres prowadzenia działalności gospodarczej winien być dowodzony w szczególności zaświadczeniami ZUS co do realizacji obowiązku ubezpieczenia społecznego. Jeżeli jednak ustawodawca (w szczególności w art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 1,1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych- Dz.U. 137/98/887 ze zm.) nie nałożył na prowadzącego działalność gospodarczą o b o w i ą z k u ubezpieczenia społecznego z tytułu działalności gospodarczej, a to wobec spełniania przezeń warunku do objęcia Pożyczkodawcy obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi z innych tytułów (w szczególności z tytułu bycia pracownikiem- art. 6 ust. 1 pkt 1 usus), to brak jakichkolwiek podstaw prawnych (ustawowych czy umownych), do nałożenia na Pożyczkodawcę, by prócz ubezpieczenia obowiązkowego (z art. 6 ust. 1 pkt 1 usus), musiał również ubezpieczyć się dobrowolnie- na swój wniosek (art. 9 ust. 1 zd. 2 usus; pismo ZUS z dnia 7 lipca 2005 r.). W tym stanie rzeczy postanowienia pktu 4 § 8 umowy należy rozumieć- uwzględniwszy pozostałe postanowienia umowy- zwłaszcza jej § 3 i § 13- przy uwzględnieniu normatywnego punktu widzenia odbiorcy, jako element dowodowy wykonywania umowy, nie zaś nałożenie obowiązku, który nie wynikał ani z ustawy, ani z umowy. 6. Błędnie Skarżący wskazuje na możliwość wcześniejszego postawienia przez Starostę pożyczki w stan natychmiastowej wykonalności ( § 5, a nadto § 4 pkt 3 umowy). W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki do sięgnięcia do tej- dużo cięższej dla Pożyczkobiorcy- sankcji. Nie ulega wątpliwości, że sięgnięcie przez Starostę do § 5 umowy, prowadzić by mogło do likwidacji działalności gospodarczej Pożyczkobiorcy (czego Skarżący się szczególnie obawiał- k. 4 akt sądowych). 7. Trafnie Wojewoda wskazał Staroście, że wydanie decyzji negatywnych o odmowie umorzenia pożyczki wymaga decyzji administracyjnej, kontrolowanej w toku instancji i w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym ( art. 104, art. 15 kpa; art. 6 pkt 15d w zw. z art. 18 ust. 4 uzpb; k. 19 akt administracyjnych odwoławczych). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ppsa należało orzec jak w sentencji. /-/I.Kucznerowicz /-/E.Makosz-Frymus /-/M.Dybowski za nieobecnego Sędziego /-/E.Makosz-Frymus KP