IV SA/Po 888/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. B. S. Z. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz T. B. S. Z. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu zażalenia T.Sp. z o.o. z siedzibą w K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. do Urzędu Miejskiego K. wpłynął wniosek T.sp. z o.o. o podział nieruchomości - będących własnością Spółki - oznaczonych na arkuszu mapy [...] działkami nr [...] i [...]. Do wniosku załączono wstępny projekt podziału, sporządzony przez uprawnionego geodetę. W dniu [...] stycznia 2013 r. wpłynęła prośba wnioskodawcy o oddzielne rozpatrzenie podziału każdej z działek (posiadają one odrębne księgi wieczyste). W dniu [...] stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta K. wydał postanowienie, nr [...], pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr [...]. Natomiast w dniu [...] stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta K. wydał postanowienie, nr [...], negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości położonej w K. na os. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...] o pow. [...] m2 - z powodu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. Cz. w K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K., z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...] ). Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2013r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno jego części opisowej jak i rysunku planu. Po przeprowadzeniu postępowania w dniu [...] czerwca 2013r. Burmistrz Miasta K. wydał postanowienie, w którym negatywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości położonej w K. na osiedlu O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż działka o nr ewid. [...] znajduje się w jednostce bilansowej [...]. Podobnie ulica wewnętrzna oznaczona KDW stanowi część jednostki bilansowej [...]. Z powyższego wynika, iż należy zgodność proponowanego podziału badać w oparciu o zapisy dla jednostki [...]. W opinii organu zaproponowany przez stronę podział nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, bowiem zgodnie z ustaleniami § 14 ww. planu, w zakresie zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości obowiązuje szerokość frontu działki od 20 do 35 m, natomiast powierzchnia działek wynosić powinna od 900 m2 do 3000 m2. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło - w ustawowym terminie – T.spółka z o.o., wskazując, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprzeczne jest z wymienionym w tymże postanowieniu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego . Wydzielona ma zostać część działki, przeznaczona w planie pod drogę wewnętrzną KD-W, a nie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Skarżącej Spółki, proponowany podział jest zgodny z planem, umożliwi uproszczenie systemu drogowego osiedla oraz leży w interesie społecznym poprzez ograniczenie wydatków na koszty wykupu i utrzymania dróg gminnych. W związku z powyższym, żaląca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W dalszej części uzasadnienia, organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że podziela stanowisko, iż działka ozn. nr ewid. [...], której podziału domaga się spółka znajduje się w miejscowym planie w jednostce bilansowej [...] -teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tej samej jednostce - jak wynika z części graficznej planu znajduje się też ograniczona przerywanymi liniami strefa ulicy wewnętrznej KDW. Z analizy planu wynika, iż nie stanowi ona odrębnej jednostki bilansowej, stąd należy dla niej stosować również ustalenia planu dotyczące jednostki bilansowej [...], w której niewątpliwie się znajduje. Tymczasem w planie miejscowym dla jednostki bilansowej [...] w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w § 14 pkt 10,3 i 10,4 obowiązuje szerokość frontu działki od 20 do 35 m, a powierzchnia działek powinna wynosić od 900 do 3000m2. Organ podkreślił, że projekt podziału przedłożony przez spółkę nie jest zatem zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zakłada wydzielenie działek o mniejszej powierzchni niż wynika to z wymogów planu. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że nietrafny jest zarzut, iż strefa KD-W stanowi szczególną część i należy do niej stosować inne wymogi niż dla strefy [...]. Plan miejscowy nie zakłada bowiem dla strefy KD-W odrębnych regulacji. W ocenie Kolegium pomimo, iż strefa drogi wewnętrznej została wydzielona i oznaczona KDW, nie zmienia faktu, że nadal znajduje się ona w jednostce bilansowej [...] i należy do niej stosować zapisy planu obowiązujące dla tej jednostki. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło T.Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 7 Kpa - poprzez błędne odczytanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla O. w K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...], Rady Miejskiej K., z dnia [...] sierpnia 2007 roku i negatywne zaopiniowanie projektu podziału, leżącego w interesie społecznym i publicznym, - art. 93 ustawy, z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651) - poprzez negatywne zaopiniowanie projektu podziału zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla O. w K., - art. 22 Konstytucji RP, z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483), a także art. 6, 8 i 9 ustawy, z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2010.220.1447) - poprzez ograniczenie Skarżącej swobody działalności gospodarczej; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 140 kc - poprzez ograniczenie Skarżącej prawa do zagospodarowania własnych nieruchomości. Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że strefa ulicy wewnętrznej KD-W niewątpliwie nie stanowi części jednostki bilansowej [...], ponieważ została z niej wyodrębniona graficznie (liniami przerywanymi) i opisana w legendzie rysunku planu jako odrębna jednostka terytorialna, różniąca się od pozostałych (w tym MN) przeznaczeniem podstawowym terenu (droga). Żaden z organów, ani I, ani II instancji, nie podjął nawet próby intelektualnego wysiłku, w celu ustalenia, dlaczego strefa KD-W została w ogóle wydzielona, ani jakie jest jej przeznaczenie w planie. Strona podniosła, iż dla obu organów, powinno być przecież zupełnie oczywiste, że gdyby teren objęty strefą KD-W stanowił integralną część jednostki [...] i podlegał ustaleniom planu dla tej jednostki, to nie byłoby żadnej potrzeby jego wyodrębniania w oddzielną strefę. Strefa lokalizacji ulicy wewnętrznej KD-W została wyodrębniona z jednostki bilansowej [...], czyli z terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bo przeznaczeniem terenu w tej strefie jest droga, zaś na drodze nie buduje się domów jednorodzinnych. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu podziału, w celu komunikacyjnego włączenia ulicy wewnętrznej [...] do ulicy [...], poprzez działkę nr [...] leżącą w ustalonej planem strefie wjazdu. Zamierzenie to jest niewątpliwie w pełni zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W § 14 ust. 6 pkt 2 zapisu w ustaleniach dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] czytamy: 6. Na terenie, o którym mowa w ust. 1 (czyli na terenie [...] - dop. wł.), w zakresie obsługi komunikacyjne obowiązuje: 1) (...) 2) strefa wjazdu określająca odcinek, na którym istnieje możliwość włączenia komunikacyjnego ulicy wewnętrznej do terenu ulicy [...]. Skarżąca wskazała, że na rysunku planu widać, iż proponowana do wydzielenia działka mieści się w przewidzianej planem strefie wjazdu, w której zgodnie z planem istnieje możliwość włączenia ulicy wewnętrznej [...] do ulicy [...], zaś granice zaproponowanej do wydzielenia pod drogę części działki nr [...], zaprojektowane zostały wzdłuż linii przerywanych ograniczających strefę [...], które zgodnie z legendą rysunku planu są dozwolonymi, orientacyjnymi liniami podziału wewnętrznego, co oznacza pełną zgodność z planem. W ocenie skarżącej niniejsza sprawa jest kolejnym przykładem zablokowania przedsiębiorcy możliwości zagospodarowania własnych nieruchomości, w zgodzie z prawem i planem, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, w wyniku obstrukcji urzędników i pracowników SKO. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ odwoławczy prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze wnikające z przepisów Kpa ogólne zasady postępowania. Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 - 9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." ( wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie zbadał sprawy ponownie ani nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. W zażaleniu strona podniosła wiele argumentów na okoliczność, że ustalenia dla jednostki [...] nie obowiązują dla jednostki KD-W. Natomiast organ odnosząc się do powyższego poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, iż jednostka KD-W nie stanowi odrębnej jednostki bilansowej w żadnym miejscu nie uzasadniając swojego stanowiska. Ponadto strona zarzuciła we wniesionym zażaleniu naruszenie przepisów postępowania, a do którego to zarzutu organ się w ogóle nie odniósł. Na gruncie niniejszej sprawy należy pamiętać, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawa zawiera również unormowanie z art. 95 stanowiące lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92 - 94 ustawy, przewidując możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w ściśle określonym celu. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, o ile nieruchomość objęta jest zapisami planu miejscowego, w pierwszej kolejności jej podziału dokonuje się zgodnie z ustaleniami tego planu. Przy czym, zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który swoją opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 powoływanego przepisu). Przedmiotem oceny organu opiniującego projekt podziału jest zarówno zgodność proponowanego podziału z funkcją terenu określoną w planie miejscowym (przeznaczeniem) jak i to, czy wydzielone na skutek podziału działki gruntu mogą być zagospodarowane zgodnie z planem (art. 93 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy). Powyższe oznacza, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie a także, czy przeznaczeniu temu służy. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystywania gruntów określonych w planie miejscowym. Wydając opinie o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę tak część graficzną, jak i opisową tegoż planu. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ opiniując negatywnie podział nieruchomości odwołał się wyłącznie do części opisowej planu całkowicie ignorując jej część graficzną. W szczególności organ, na co zwracała uwagę strona skarżąca we wniesionym zażaleniu, nie odniósł się do kwestii legandy w części graficznej. Załącznik graficzny określając przeznaczenie podstawowe terenu oraz granice i linie regulacyjne przewiduje strefę lokalizacji ulicy wewnętrznej. Jednakże część tekstowa planu nie zawiera żadnych oddzielnych postanowień, co do tej strefy. Zatem obowiązkiem organu przy uwzględnieniu zarówno części tekstowej jak i graficznej było jednoznaczne ustalenie czy [...] stanowi czy też nie odrębnej jednostki bilansowej. Samo zdawkowe stwierdzenie bez szczegółowej analizy całości planu miejscowego nie można uznać za prawidłowe. Ponadto należy mieć na uwadze, że w strefie ulicy wewnętrznej de facto nie obowiązują żadne zapisy planu odnoszące się do jednostki [...] z uwagi na fakt całkowitego zakazu zabudowy tej części obszaru. Biorąc powyższe pod uwagę uznać zatem należy, że organ z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz z naruszeniem art. 7, 77 Kpa nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, a w szczególności nie dokonał ustaleń niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali czy [...] stanowi czy też nie odrębnej jednostki bilansowej dając następnie wyraz swoim ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Jednocześnie rozpozna i odniesie się do zarzutów strony podniesionych we wniesionym zażaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Artykułu 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia.