IV SA/Po 893/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. Ł na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/D. Rzyminiak - Owczarczak Na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Zarząd Dróg Miejskich w P., organ egzekucyjny, to jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, wszczął postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika –T. Ł., w celu realizacji obowiązku określonego w tytule jako opłata za postój pojazdu w Strefie Ograniczonego Postoju za okres od miesiąca [...]r. do końca [...]r. na łączną kwotę [...]zł, wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami egzekucyjnymi. Po zastosowaniu środka egzekucyjnego zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, kwestionując na podstawie art. 32 ustawy egzekucyjnej istnienie i zasadność obowiązku poddanego egzekucji. Zdaniem zobowiązanego żądanie od niego opłat za parkowanie w Strefie Ograniczonego Postoju jest bezprawne, bowiem samochodem parkował wyłącznie na terenie posesji, której jest współwłaścicielem, a która położona jest przy ul. [...]w P. Wyjaśnił także, że jest mieszkańcem strefy, a mimo to odmawiano mu wydania karty postoju w strefie. Zgodnie z dyspozycjami art. 34 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o przekazanie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. nie uznał zarzutów za zasadne. W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel wyjaśnił, iż do wydania Uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. oraz Regulaminu Strefy Parkowania stanowiącego załącznik Nr 3 do Uchwały, przedmiotowy identyfikator mógł zakupić mieszkaniec SP zameldowany na jej terenie na pobyt stały, a zobowiązany nie był zameldowany na obszarze SP, co skutkowało brakiem uprawnień do nabycia identyfikatora. Odnosząc się do zarzutu bezprawnego wystawiania wezwań oraz naliczania opłat za parkowanie wierzyciel wyjaśnił, iż nieprawidłowości w tym zakresie mogły występować w okresie od [...] do końca [...]r., gdy po rozszerzeniu SP rozstrzygano sprawy terenowo-prawne. Organ wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy postanowił odstąpić od dochodzenia należności oraz odstąpić od dochodzenia opłat za okres od [...] do [...]r. , jako podstawę prawną tego odstąpienia powołując przepisy uchwały Zarządu Miasta P. z [...]r. Nr [...]w sprawie określenia organów uprawnionych do umarzania i udzielania innych ulg w spłacie należności pieniężnych będących wierzytelnościami jednostek organizacyjnych Miasta P.. Na postanowienie to T. Ł. złożył zażalenie, kwestionując stanowisko organu dotyczące odmowy wydania identyfikatora oraz ponownie podnosząc bezprawność naliczania opłat wobec parkowania pojazdu na własnej posesji. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie wierzyciela z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na konieczność rozważenia, czy zobowiązany nie nabył uprawnienia do otrzymania identyfikatora pomimo braku zameldowania w Strefie, bowiem nie mógł on dopełnić obowiązku zameldowania z przyczyn nie leżących po jego stronie. Na postanowienie to T.Ł. złożył skargę do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt I SA/Po 2639/02 skargę oddalił. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy działający w imieniu Prezydenta Miasta P. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]na podstawie art. 17 §1 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm.) uznał zarzuty za zasadne w części dotyczącej należności powstałych w latach [...], umniejszył wymaganą należność do kwoty [...] zł stanowiącej wysokość opłaty za identyfikator mieszkańca strefy płatnego parkowania (wykupiony na ww. okres) oraz odstąpić od dochodzenia tej kwoty, wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż w okresie, za który opłaty naliczono strefa płatnego parkowania stanowiła obszar zawierający się między poszczególnymi ulicami i każdy kierowca parkujący pojazd na jej terenie był obowiązany uiścić stosowną opłatę. Organ wyjaśnił, iż wobec nie dochodzenia obecnie należności powstałych przed data [...]r., kiedy to weszła w życie uchwała Rady Miasta P. z dnia [...]r., wymagalne pozostają nie wniesione opłaty za postoje stwierdzone w okresie od [...] do [...]r. Uznając zasadność wydania zobowiązanemu identyfikatora mieszkańca strefy płatnego postoju organ wyjaśnił, iż w [...] r. wysokość opłaty za identyfikator roczny wynosiła [...] zł, stąd w związku z dochodzeniem należności powstałych w miesiącach [...]r. zobowiązanego obciążono opłatą [...] zł, odstępując od jej dochodzenia i wystąpił o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na wysokość tej kwoty oraz upływ czasu od stwierdzenia nieopłaconych postojów. Składając zażalenie na powyższe postanowienie T. Ł. ponownie wskazał na bezprawność naliczania mu opłat za parkowanie pojazdu na prywatnej posesji, wniósł o anulowanie wszystkich nałożonych na niego kar, łącznie z opłatą za identyfikator, której żądanie uiszczenia uległo przedawnieniu. Wniósł także o pokrycie strat związanych z bezprawnym działaniem Zarządu Dróg Miejskich oraz pokrycie strat związanych z bezprawną próbą windykacji. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko wierzyciela odnośnie konieczności odstąpienia od dochodzenia opłat za parkowanie za cały okres objęty tytułami egzekucyjnymi. Wskazując, iż w tej sytuacji nie pozostały żadne należności, których uiszczenia wierzyciel mógłby się domagać. Kolegium wyjaśniło, iż postanowienie wierzyciela w kwestii zarzutów jest dla zobowiązanego korzystne, a zgodnie z art. 59 §1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się na żądanie wierzyciela, który w jego przypadku z takim żądaniem wystąpił. Kolegium wyjaśniło, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego innej treści byłoby dla zobowiązanego rozstrzygnięciem niekorzystnym. Odnosząc się do żądania pokrycia strat związanych z bezprawnym działaniem Zarządu Dróg Miejskich w P. oraz bezprawną próbą windykacji należności Kolegium podniosło, iż żalący się nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich żądań, tj. dowodów na to, że poniósł jakakolwiek stratę. Wnosząc skargę na powyższe rozstrzygnięcie T. Ł.i zażądał uznania je za bezprawne, jako naruszające Konstytucję RP oraz jego prawa jako skarżącego oraz nie uwzględniające strat wynikłych z bezprawnego działania Zarządu Dróg Miejskich. Zdaniem skarżącego obowiązkiem wierzyciela było wykazanie, że naruszył normy prawne, nie opłacał postoju w strefie i tym samym naraził Zarząd na straty. Powołując się na treść prawomocnego postanowienia Kolegium z [...] r. skarżący wskazał, iż nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy po jego stronie istniał obowiązek uiszczania należności za parkowanie pojazdów w związku z rozstrzygnięciem spraw terenowo-prawnych po rozszerzeniu strefy, jak również nie odniesiono się do podnoszonego argumentu dotyczącego parkowania za znakiem. Wskazując na sprzeczność w uzasadnieniach wydanych przez Kolegium w sprawie postanowień skarżący wskazał, iż przez kolejne lata był nękany przez pracowników Strefy i Zarządu Dróg Miejskich, a o negatywnych skutkach wszczętego postępowania egzekucyjnego wielokrotnie informował wierzyciela żądając zaprzestania podejmowanych wobec niego działań. Polemizując z twierdzeniem o korzystnym charakterze zaskarżonych postanowień skarżący wskazał, że zabezpieczone nadal ruchomości przedstawiają wartość ok. [...]zł. Skarżący wskazał także na wadliwe oznakowanie Strefy Parkowania, wyjaśnił także, iż w jego ocenie żądanie po latach opłaty za wydanie identyfikatora, którego nie otrzymał, jest bezprawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu postanowienie wierzyciela z [...]r. było zgodne z prawem w tym sensie, że uwzględniało żądania skarżącego, a skarga i podniesione w niej zarzuty wynikają z niezrozumienia jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. a) sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c). W sprawie niniejszej skarżący wniósł zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym argumentując, iż wobec parkowania pojazdem na własnej nieruchomości, poza terenem oznakowanym jako SOP, nie ciążył na nim obowiązek uiszczania opłat za parkowanie pojazdu oraz bezpodstawnie pozbawiono go możliwości uzyskania identyfikatora mieszkańca strefy, co w momencie wszczęcia egzekucji mogłoby stanowić o konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wnosząc zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku skarżący kwestionował prawidłowe oznaczenie strefy oraz odwoływał się do map geodezyjnych nieruchomości położonej przy ulicy [...]w P. oraz nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną. Wydane w trybie art. 34 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 220 poz. 1954. ze zm.) postanowienie wierzyciela - Zarządu Dróg Miejskich w P. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stanowią o stanowisku wierzyciela w zakresie całości zgłoszonych zarzutów. Zaskarżone postanowienia podjęte w obu instancjach ograniczają się bowiem do uznania prawa skarżącego do otrzymania identyfikatora za okres dwóch miesięcy [...] roku, ustalenia opłaty za wydanie tego identyfikatora oraz odstąpienia od dochodzenia tej należności z uwagi na jej wysokość oaz upływ czasu, natomiast nie ustosunkowują się do zasadności zarzutu dotyczącego istnienia po stronie skarżącego obowiązku opłacania postoju pojazdu. Co prawda w postanowieniu Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...]r. organ ten uznał zarzuty za zasadne w części dotyczącej należności powstałych w latach [...], lecz w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, iż przyczyną uznania w tym zakresie zarzutów jest odstąpienie od dochodzenia należności powstałych przed 1 stycznia 2001 r. po wejściu w życie uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż każdy kierowca parkujący pojazd na terenie strefy płatnego parkowania, która stanowiła obszar zawierający się między poszczególnymi ulicami, był obowiązany uiścić stosowną opłatę. Takie rozstrzygniecie skarżącego nie satysfakcjonowało, czemu dał wyraz w treści złożonego zażalenia. Podjęte po rozpatrzeniu tego zażalenia rozstrzygnięcie organu odwoławczego także nie odnosi się do wniesionych przez skarżącego zarzutów, tym samym nie odpowiada wymogom określonym w art. 34 §1 przedmiotowej ustawy, a także wymogom formalnym uzasadnienia rozstrzygnięcia, określonym w art. 107 §3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00- LEX nr 80635, wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 §3 K.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Zważyć należy, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). W tych okolicznościach w ocenie Sądu w obrocie prawnym nie może się ostać orzeczenie, ograniczające się jedynie do uznania jednego z zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, a pomijające zarzut najistotniejszy, bowiem dotyczący samego obowiązku opłacania postoju pojazdu w strefie. Co prawda konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego w wyniku uwzględnienia zarzutów strony zobowiązanej wynika wprost z powołanego przepisu art. 34 §4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na co organ odwoławczy wskazywał w treści swojego rozstrzygnięcia, tym niemniej wskazać należy, iż z treści uzasadnienia wierzyciela nie wynika, aby zgłoszone przez skarżącego zarzuty zostały w całości uwzględnione. Tymczasem w aspekcie praw zobowiązanego podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy wskazany w tytule wykonawczym obowiązek istniał. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż instytucja zarzutów w postępowaniu administracyjnym służy ochronie praw zobowiązanego, a przewidziana w ramach tej instytucji wypowiedź wierzyciela odnośnie zgłaszanych zarzutów ma na celu między innymi stworzenie możliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym wątpliwości co do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie egzekucji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 19.12.2004 r. sygn. III SA 410/03 Lex nr 160803). W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienia wątpliwości tych nie wyjaśniają. Jednocześnie wobec braku stanowiska rozstrzygających w sprawie organów w powyższym zakresie sąd administracyjny nie jest władny rozstrzygnąć tej kwestii. Dokonując negatywnej oceny tej części zaskarżonych rozstrzygnięć Sąd zobligowany jest wyjaśnić, iż ocena ta nie ma wpływu na późniejsze postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 §1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się na żądanie wierzyciela. Ocena, czy istniał obowiązek którego dotyczył tytuł wykonawczy, na etapie postępowania egzekucyjnego może zostać przeprowadzona wyłącznie w postępowaniu, które stanowiło przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać także należy, iż późniejsze umorzenie postępowania egzekucyjnego nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela w związku z wniesionymi zarzutami. W ocenie Sądu odrębny charakter obu rozstrzygnięć pozwala na wyeliminowanie z obrotu zaskarżonego postanowienia także po umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Wskazać także należy, iż zważywszy na konsekwencje wynikające z treści art. 60 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dla skarżącego nie jest obojętne, z jakich powodów postępowanie egzekucyjne zostaje umorzone. Badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć Sąd nie mógł także pominąć braku podstaw prawnych do ustalenia odpłatności za wydanie skarżącemu identyfikatora mieszkańca strefy. W niniejszej sprawie należność z tego tytułu ustalono w oparciu o przepisy Uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. oraz Regulaminu Strefy Parkowania stanowiącego załącznik Nr 3 do Uchwały. Zważyć należy, iż podstawę do wprowadzenia takiej opłaty musi stanowić ustawa. Tymczasem ani przepisy obowiązującej w dacie podjęcia Uchwały ustawy z dnia 21 listopada 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838), ani wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych (Dz.U. nr 51 poz. 608) nie dawały podstawy do wprowadzenia opłaty za wydanie identyfikatora. Takiej podstawy nie zawierała też ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, która przewiduje jedynie opłatę targową, miejscową i administracyjną, natomiast opłata wprowadzona regulaminem nie odpowiada warunkom żadnej z nich. Nie stanowi też opłaty administracyjnej, gdyż nie jest pobierana za czynności urzędowe wykonywane przez podległe organy i nie została jako taka wprowadzona przez radę gminy. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, rada mogła jedynie wprowadzić opłaty za parkowanie, a nie opłaty za wydanie identyfikatora, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. II SA 3054/01. W tych okolicznościach Sąd uznał zasadność skargi także w tej części, choć zaskarżonym postanowieniem wierzyciel odstąpił od dochodzenia tej należności od skarżącego. W pozostałym zakresie zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Wskazać należy, iż poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Uznając, iż powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, której przedmiotem była ocena stanowiska wierzyciela w sprawie wniesionych zarzutów, Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. nr [...]. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 tej ustawy. Przepisu art. 152 powołanej ustawy Sąd nie zastosował z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Za nieobecnego sędziego /-/ M.Dybowski jf