IV SA/Po 898/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia oddala skargę. Prezydent Miasta P., postanowieniem z dnia 26 maja 2022 roku, nałożył na B. N. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 17 czerwca 2021 roku nr [...], tj. wykonania nałożonego decyzją z dnia 5 lipca 2016 roku obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania. B. N., podaniem z dnia 16 listopada 2022 roku, wniosła: - zażalenie na postanowienie z dnia 4 listopada 2022 roku o odmowie doręczenia pełnomocnikowi postanowienia o nałożeniu grzywny oraz zażądała uchylenia tego postanowienia, a także doręczenia postanowienia z dnia 26 maja 2022 roku pełnomocnikowi; - zażalenie na postanowienie z dnia 26 maja 2022 roku o nałożeniu grzywny wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 roku (nr [...]), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 26 maja 2022 roku. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia 26 maja 2022 roku zostało doręczone stronie w trybie zastępczym w dniu 16 czerwca 2022 roku (pierwsze awizo 2 czerwca 2022 roku, drugie awizo 10 czerwca 2022 roku). Termin na wniesienie zażalenia upłyną z dniem 23 czerwca 2022 roku. B. N., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 42, art. 43 oraz art. 44 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie przeprowadził analizy prawidłowości doręczenia postanowienia z dnia 26 maja 2022 roku; organ ograniczył się do stwierdzenia, że "postanowienie doręczono w trybie zastępczym". W ocenie strony organ nie zbadał, czy spełnione zostały warunki do uznania doręczenia zastępczego za dokonane. Skuteczność doręczenia w omawianym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty lub wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia z art. 44 K.p.a. Skarżąca nie była powiadomiona o możliwości podjęcia przesyłki w sposób prawidłowy, a organ w ogóle tego nie próbował wyjaśnić. Skuteczne doręczenie następuje wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków wymaganych przepisami prawa dla konkretnego, wykorzystanego w praktyce sposobu doręczenia, a dla ustalenia od kiedy rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zażalenia istotne znaczenie mają okoliczności doręczenia. Skarżąca nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, jak i terminie do złożenia zażalenia – nie można jej przypisać działania niestarannego (doręczenie w sprawie dokonywane było z naruszeniem przepisów te kwestię regulujących). Potrzeba precyzyjnego uzupełnienia dokumentów wynika przede wszystkim z kwestii dowodowych. Warunkiem przyjęcia fikcji prawnej doręczenia może być tylko niebudząca wątpliwości okoliczność, iż procedura przewidziana w Kodeksie postępowania administracyjnego została dochowana. Dowodem na to jest z kolei dokument urzędowy w postaci, prawidłowo wypełnionego, zwrotnego potwierdzenia odbioru albo innej stosownej adnotacji na przesyłce. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika – co prawda na wcześniejszym etapie postępowania – ale pełnomocnictwo nie wygasło i wszelkie doręczenia winny być dokonywane do pełnomocnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia oraz wniosło o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg dotyczących postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów art. 134 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.e.a."). Zgodnie z brzmieniem art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W świetle art. 18 u.p.e.a. do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy oraz w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi inaczej. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (141 § 2 K.p.a.). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd nie ujawnił podstaw do tego, aby przyjąć stanowisko, że doręczenie postanowienia z dnia 26 maja 2022 roku o nałożeniu grzywny dokonywane było z naruszeniem przepisów tę kwestię regulujących. Zgodnie z art. 39 § 1, § 2 pkt 1-3 oraz § 3 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma: - na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 roku o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu; - w przypadku braku możliwości doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 roku o doręczeniach elektronicznych; - w przypadku braku możliwości doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, a także przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640). Analiza akt administracyjnych ujawnia, że dla doręczenia postanowienia z dnia 26 maja 2022 roku organ egzekucyjny wykorzystał sposób opisany w art. 39 § 2 pkt 1 K.p.a., tj. tryb przesłania pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej. Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 § 1-4 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 44 § 1-4 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Analiza akt administracyjnych ujawnia, że organ odwoławczy pozyskał do akt administracyjnych wydruk elektronicznego potwierdzenie odbioru przekazanego na skrzynkę doręczeń nadawcy, a także oryginał przesyłki listowej wytworzonej przez Pocztę Polską z przekazanego jej dokumentu elektronicznego. Z treści wskazanych dowodów wynika, iż dokument elektroniczny został przekazany operatorowi pocztowemu w dniu 30 maja 2022. W dniu 2 czerwca 2022 roku została podjęta nieskuteczna próba doręczenia przesyłki listowej w miejscu zamieszkania zobowiązanej, co potwierdza adnotacja doręczyciela wraz z jego podpisem. Awizo pozostawiono skrzynce oddawczej. W dniu 10 czerwca 2022 roku pozostawione zostało powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu 20 czerwca 2022 roku z uwagi na jej niepodjęcie w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W oparciu o powyższe dowody organ uznał, że doręczenie postanowienia nastąpiło z upływem 16 czerwca 2022 roku. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania/zażalenia nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (wyrok NSA z 25.02.2025 r., I OSK 1285/23, LEX nr 3834749). Skoro zgromadzone dowody wskazywały, że doręczenie zostało dokonane z upływem 16 czerwca 2022 roku, to siedmiodniowy termin na złożenie zażalenie upływał z dniem 23 czerwca 2002 roku. W tym stanie rzeczy zażalenie złożone w placówce pocztowej w dniu 16 listopada 2022 roku niewątpliwe zostało wniesione z uchybienie siedmiodniowego terminu dla dokonania tej czynności postępowania egzekucyjnego. Twierdzenia, że skarżąca nie wiedziała o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym pozostają w ewidentnej kolizji z dokumentami włączonymi do przekazanych sądowi akt administracyjnych oraz okolicznościami znanymi Sądowi z urzędu. Pismem z dnia 25 października 2018 roku skarżąca poinformowała Prezydenta Miasta P. o wykonaniu obowiązku usunięcia odpadów i zażądała umorzenia postępowania egzekucyjnego. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej (05.11.2018r.), postanowieniem z dnia 13 grudnia 2018 roku, Prezydent Miasta P. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżąca skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 roku o sygn. akt IV SA/Po 389/19, prawomocnie uchylił zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po kolejnym rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji, postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 roku, ponownie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarga wywiedziona od tego postanowienia została prawomocnie oddalona wyrokiem z dnia 31 lipca 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 327/20. Do uwzględnienia skargi nie przekonuje, podniesiony dopiero na potrzeby postępowania sądowego, zarzut braku prawidłowego powiadomienia skarżącej o możliwości podjęcia awizowanej przesyłki. Argumentacja podnoszona w skardze nie koresponduje z tą prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. W tym zakresie wyjaśnić należy, że w dniu 8 września 2022 roku, w związku z dokonaniem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, skarżąca stawiła się w siedzibie Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P., gdzie zapoznała się z aktami sprawy oraz otrzymała kserokopię postanowienia z dnia 26 maja 2022 roku wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru (notatka urzędowa z dnia 9 września 2022 roku). Podaniem z dnia z dnia 16 listopada 2022 roku, po wcześniejszej nieudanej próbie zakwestionowania skuteczności doręczenia postanowienia z uwagi na pominięcie pełnomocnika zobowiązanej (pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 28 września 2022 roku oraz pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 4 listopada 2022 roku), skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, a w tym zakresie wyjaśniła, że "Nie przebywała w Polsce ani w czasie wydania postanowienia ani w czasie doręczenia mi tego postanowienia – nie byłam w stanie odebrać jakiegokolwiek listu". O konieczności uwzględnienia skargi nie stanowi ocena jej autora, że "wszelkie doręczenia w postępowaniu egzekucyjnym winny być dokonywane do pełnomocnika", co miałoby wnikać z tego, że "skarżąca ustanowiła pełnomocnika – co prawda na wcześniejszym etapie postępowania – ale pełnomocnictwo nie wygasło". W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Oznacza to, że doręczenie decyzji tylko stronie nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony (wyrok NSA z 23.06.2021 r., II OSK 2759/18, LEX nr 3198441). Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, liczonego od dnia doręczenia stronie postępowania decyzji, ale z pominięciem jej pełnomocnika stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., które ma istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 23.06.2021 r., II OSK 2760/18, LEX nr 3198397). Odnosząc powyższe poglądy do okoliczności kontrolowanej sprawy wyjaśnić należy, że na gruncie art. 33 § 3 K.p.a. przyjmuje się, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego zarazem jego zakres. Od tego momentu organ zobligowany jest natomiast doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2022 r., VII SA/Wa 2684/21, LEX nr 3354645). Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. W razie gdy strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), pełnomocnik jest obowiązany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (wyrok WSA w Gliwicach z 22.12.2021 r., III SA/Gl 647/21, LEX nr 3294849). Złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 5 lipca 2016 roku nakładającą na skarżącą obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania nie wywołało skutku w postaci ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 26 § 3a pkt 2 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą podpisania tytułu wykonawczego przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela albo opatrzenia pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.