II OSK 2759/18

Dnia 23 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 441/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 441/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną w tym budową zbiornika retencyjnego wód deszczowych przy ul. [...] i [...] w S. na działkach nr [...] i [...]. Odwołania od ww. decyzji wniosły Wspólnota Mieszkaniowa A oraz Wspólnota Mieszkaniowa B. Zaskarżonym postanowieniem SKO [...], na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło "niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...].11.2017 r Nr [...] w przedmiocie jak wyżej". Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wadliwie doręczona ww. Wspólnotom Mieszkaniowym, ponieważ przy pierwszym doręczeniu zostali pominięci pełnomocnicy tych Wspólnot. W takim przypadku brak doręczenia decyzji pełnomocnikom stanowi naruszenie przepisów postępowania i jeżeli decyzja nie została im doręczona tak jak w tej sprawie w terminie otwartym dla innych stron, lecz w dniu kiedy uzyskała ona walor ostateczności, ze względu na niemożność złożenia odwołania od decyzji ostatecznej, nie może podlegać rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym. W następstwie powyższego, decyzja organu I instancji doręczona pierwotnie, na skutek braku wniesienia odwołania przez strony postępowania stała się ostateczna z dniem 28 listopada 2017 r. (doręczenie decyzji do ostatniej ze stron postępowania wymienionych w decyzji). Ponowne zatem doręczenie decyzji dnia 8 grudnia 2017 r. do rąk pełnomocnika wspólnot M. W. nie może wywoływać skutków prawnych jakie wiążą się z prawidłowym wniesieniem odwołania, a jej kwestionowanie może mieć miejsce jedynie w ramach wznowienia postępowania, przy zachowaniu terminu złożenia podania do jego wznowienia. Zdaniem SKO, nie można bowiem przyjąć poglądu, że decyzja jest ostateczna jedynie w części w stosunku do tych stron postępowania dla których doręczenie było prawidłowe, w stosunków zaś do pozostałych, którym decyzji nie doręczono lub doręczenie było wadliwe waloru ostateczności nie posiada. W tym stanie sprawy skoro nie było dodatkowego prawidłowego doręczenia decyzji, a pierwotne doręczenie zamknęło tryb odwoławczy, złożenie odwołania od ponownie doręczonej decyzji jest niedopuszczalne, co obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Organ zwrócił też uwagę na wadliwość umocowania zarządcy ww. Wspólnot, który udzielił pełnomocnictwa wspomnianym wyżej pełnomocnikom. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Wspólnota Mieszkaniowa A, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. w zw. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.; art. 22 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 441/18, uwzględniając skargę, nie przychylił się do poglądu Kolegium, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi (w dniu 8 grudnia 2017 r.), po uprzednim błędnym doręczeniu decyzji skarżącej (w dniu 10 listopada 2017 r.), zamyka drogę do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, stosunek pełnomocnictwa powoduje, że na mocy art. 40 § 2 K.p.a. decyzje, jak i wszelkie inne pisma doręcza się pełnomocnikowi. W świetle tego przepisu za skuteczne uznać należy wyłącznie doręczenie dokonane ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2016 r., s.285, postanowienie SN z 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112; wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r., I OSK 1461/17; z 16 grudnia 2016 r., II OSK 1365/16; z 26 lipca 2013 r., II OSK 702/12). Sąd przyznał rację skarżącej, że doręczanie decyzji organu I instancji zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. do rąk jej pełnomocnika, po uprzednim wadliwym doręczeniu, otwiera 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. A w takiej sytuacji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania poprzez przyjęcie, że zostało ono złożone od decyzji ostatecznej, którą kwestionować strona może tylko w trybie wznowienia postępowania, jest nie do zaakceptowania. Świadczy bowiem o niedozwolonym obciążaniu skarżącej błędami, za które to odpowiedzialność ponosi tylko organ I instancji. Nie bez znaczenia jest także fakt, że to na skutek interwencji samej skarżącej w konsekwencji doszło do prawidłowego doręczenia decyzji, a zatem skarżąca działając w zaufaniu do organów państwa miała prawo oczekiwać, iż w przypadku usunięcia zasygnalizowanej wadliwości doręczenia, nie poniesienie z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1817/11; z 21 listopada 2014 r., I OSK 1855/13). Ponadto w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania umocowania zarządcy do działania w imieniu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Taka bowiem ocena wynika z treści zakresu umocowania (patrz dołączony do skargi akt notarialny z dnia [...] listopada 2016 r., Rep A nr [...]) – por. także uchwała SN z 9 lutego 2017 r., III CZP 106/16. Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było nieuprawione, a organ odwoławczy przy wydaniu kwestionowanego postanowienia dopuścił się naruszenia art. 134 w zw. z art. 40 § 2, art. 6 i art. 129 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że SKO zobowiązane będzie do uwzględnienia ww. oceny prawnej, a w szczególności do przyjęcia, że doręczenie decyzji organu I instancji skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi rozpoczęło bieg terminu do wniesienia odwołania. Organ powinien zatem dokonać powtórnej oceny skuteczności odwołania, a w przypadku stwierdzenia, że spełnia ono wszystkie wymogi określone przepisami prawa, rozstrzygnąć merytorycznie sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO [...], wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" poprzez jej oddalenie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie; wydanie orzeczenia także bez konieczności przeprowadzenia rozprawy; zasądzenie kosztów postępowania z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu orzeczenia kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1, art. 110 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 134 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i przyjęcie przez Sąd, że ponowne doręczenie decyzji organu I instancji przez ten organ kiedy stała się ona ostateczna, zgodnie z dyspozycją art. 40 § 2 K.p.a. do rąk pełnomocnika strony, po uprzednim wadliwym doręczeniu decyzji tylko stronie, otwiera 14-dniowy termin do wniesienia odwołania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1, art. 10 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 134 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i przyjęcie przez Sąd, że w tych warunkach stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez organ II instancji poprzez przyjęcie, iż zostało ono złożone od decyzji ostatecznej, którą kwestionować strona może tylko w trybie wznowienia postępowania, jest nie do zaakceptowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa A wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie; zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W związku z zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Co do zasady czynność doręczenia dokonana z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. nie może być podstawą do oceny zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., I OSK 259/17). Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, liczonego od dnia doręczenia stronie postępowania decyzji, ale z pominięciem jej pełnomocnika w okolicznościach tej sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny co do prawidłowości udzielonego pełnomocnikowi umocowania do reprezentowania skarżącej Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym. Ponadto wbrew stanowisku SKO, wadliwe doręczenie decyzji, w sytuacji gdy strona po doręczeniu jej decyzji z pominięciem pełnomocnika wytyka organowi działanie niezgodne z prawem, wskazując, że decyzja powinna zostać doręczona jej pełnomocnikowi, wyklucza możliwość skutecznego powoływania się przez organ odwoławczy na przesłankę uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, o jakim mowa w art. 16 § 1 K.p.a., a tym samym – że zachodzą podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W takich warunkach niewątpliwie dokonane doręczenie decyzji z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. wywołało dla strony negatywne skutki procesowe z uwagi na istniejące uzasadnione podstawy – w związku z przekazaną organowi administracyjnemu informacją – do wyczekiwania na doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony. Dlatego w tej sprawie organ odwoławczy wadliwie przyjął, że stronie postępowania upłynął termin do wniesienia odwołania, licząc od dnia doręczenia jej decyzji z pominięciem pełnomocnika. W okolicznościach tej sprawy termin do wniesienia odwołania powinien być zatem liczony od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, które to doręczenie finalnie miało miejsce. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą doręczenie decyzji organu I instancji zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. do rąk pełnomocnika strony, po uprzednim wadliwym doręczeniu, otwiera 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bowiem bezskuteczne. Oznacza to, że doręczenie w takiej sytuacji decyzji tylko stronie nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., I OSK 1461/17). Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia koncepcja "wejścia do obrotu prawnego decyzji" (art. 110 § 1 K.p.a.) związana z dokonaniem czynności doręczenia, ale polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. To więc zupełnie inna kwestia niż dotycząca oceny w zakresie skuteczności doręczenia. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1, art. 110 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 134 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji powyższego jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1, art. 10 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 134 K.p.a. O czym już wyżej była mowa, organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy nie może powoływać się na argument, że decyzja organu I instancji w wyniku wadliwego doręczenia stała się "ostateczna". Na wywiedzenie przeciwnego wniosku nie pozwalają zaistniałe negatywne skutki procesowe będące wynikiem wadliwego doręczenia decyzji. Gdyby takowych nie było, tj. w sytuacji gdy strona pomimo wadliwego doręczenia decyzji wniosła by odwołanie w terminie, kwestię wadliwości doręczenia można by ewentualnie rozpatrywać w kategoriach wady procesowej, która nie miałaby istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16). Dlatego w tej sprawie brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania oceny Sądu I instancji za pomocą argumentacji powołującej się na to, że odwołanie zostało złożone od "decyzji ostatecznej", którą podważać strona może tylko w trybie wznowienia postępowania. W związku z dokonanym prawidłowym doręczeniem decyzji pełnomocnikowi strony, które w świetle art. 40 § 2 K.p.a. należy uznać za skuteczne, to od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi rozpoczął swój bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.); co oznacza, że złożone przez stronę w biegu tego terminu odwołanie należało uznać jako wniesione prawidłowo i w konsekwencji podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. Zasadnie zatem Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można przyjąć argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej odsyłającej stronę skarżącą do trybu wznowienia postępowania, który – w odróżnieniu od trybu "zwykłego" – pozbawia stronę pełnej ochrony (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., II OSK 2954/19). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.