II SA/Sz 441/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz [...]. z siedzibą w G. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną w tym budową zbiornika retencyjnego wód deszczowych przy ul. [...] i F. K. w S. na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. 2. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S. (powoływana dalej jako: "Skarżąca") oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S.. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1073 - dalej powoływana jako: "K.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ po przytoczeniu treści art. 129 § 2 K.p.a. wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja była doręczana dwukrotnie. Dnia [...] r. decyzję doręczono Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w S., jak i Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w S.. Obie decyzje doręczono wadliwie: z pominięciem pełnomocników wspólnot. Pełnomocnikami wspólnot byli M. W. i R. W. ustanowieni przez zarządcę nieruchomości - osobę prawną Z. N. D. spółka [...]. powołaną przez wspólnotę do sprawowania zarządu w trybie art. 18 ust 1 ustawy o własności lokali. Wspólnoty nie posiadały własnych organów. Organ wywiódł, że nawet pomijając kwestię wadliwości umocowania spółki [...] (brak stosownej uchwały ogólnej lub szczególnej do reprezentowania wspólnot w postępowaniach administracyjnych przed organami administracji publicznej, w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem może być tylko osoba fizyczna nie osoba prawna), wspólnoty posiadały pełnomocników. W takim przypadku brak doręczenia decyzji pełnomocnikom stanowi naruszenie przepisów postępowania i jeżeli decyzja nie została im doręczona tak jak w tej sprawie w terminie otwartym dla innych stron, lecz w dniu kiedy uzyskała ona walor ostateczności, ze względu nie niemożność złożenia odwołania od decyzji ostatecznej nie może podlegać rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym. Zaskarżona decyzja doręczona pierwotnie na skutek braku wniesienia odwołania przez strony postępowania stała się ostateczna z dniem [...] r. (doręczenie decyzji do ostatniej ze stron postępowania wymienionych w decyzji). Ponowne zatem doręczenie decyzji dnia [...] r. do rąk pełnomocnika wspólnot M. W. nie może wywoływać skutków prawnych jakie wiążą się z prawidłowym wniesieniem odwołania, a jej kwestionowanie może mieć miejsce jedynie w ramach wznowienia postępowania, przy zachowaniu terminu złożenia podania do jego wznowienia. Zdaniem Organu, nie można bowiem przyjąć poglądu, że decyzja jest ostateczna jedynie w części w stosunku do tych stron postępowania dla których doręczenie było prawidłowe, w stosunków zaś do pozostałych, którym decyzji nie doręczono lub doręczenie było wadliwe waloru ostateczności nie posiada. W tym stanie sprawy skoro nie było dodatkowego prawidłowego doręczenia decyzji, a pierwotne doręczenie zamknęło tryb odwoławczy, złożenie odwołania od ponownie doręczonej decyzji jest niedopuszczalne, co obliguje Organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. 4. Skarżąca złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 40 § 2 K.p.a. w zw. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że doręczenie decyzji jej pełnomocnikowi po uprzednim błędnym doręczeniu decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika zamyka drogę pełnomocnikowi do wniesienia odwołania, albowiem decyzja doręczona stronie z pominięciem pełnomocnika staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania przez strony danego postępowania, - art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że doręczenie decyzji stronie zamiast pełnomocnikowi strony stanowi przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego co do decyzji ostatecznej z tego to powodu, że strona nie brała udziału w postępowaniu, - art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez niezasadne przyjęcie, że zarządca Wspólnoty powołany w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali dla występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej musi legitymować się uchwałą wspólnoty mieszkaniowej. Skarżąca podniosła, że nie może budzić żadnych wątpliwość treść i wykładnia językowa art. 40 § 2 K.p.a. który nakazuje doręczać pisma pełnomocnikowi, jeśli został on ustanowiony w danej sprawie. Od tej zasady ustawodawca nie przewidział żadnego wyjątku. Taki stan rzeczy powoduje, że w sytuacji doręczenia decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika mamy do czynienia z "nieskutecznym" doręczeniem, które nie wywołuje żadnych skutków. Zdaniem Skarżącej, tylko prawidłowe doręczenie otwiera drogę do określonych czynności, w tym przypadku do wniesienia odwołania. Aby można było więc mówić o złożeniu odwołania z zachowaniem terminu lub uchybieniu terminowi do jego wniesienia, konieczne jest zatem potwierdzenie, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji - w przeciwnym razie w ogóle nie powstaje uprawnienie do wniesienia odwołania. Skarżąca podkreśliła, że doręczenie decyzji do wspólnoty w dniu [...]. nie wywołało żadnych skutków prawnych, zaś dopiero doręczenie do pełnomocnika wspólnoty w dniu [...] r. takie skutki wywołało, tym samym otwierając drogę do wniesienia odwołania w terminie 14 dni. W ocenie Skarżącej, nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem SKO, że ponowne doręczenie decyzji do pełnomocnika M. W. w dniu [...] r. nie otwarło drogi pełnomocnikowi do wniesienia odwołania, a stworzyło możliwość do złożenia wniosku o wznowienia postępowania z tego to powodu, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swej winny. Nie może bowiem ujść uwadze, że strona odesłała decyzję do organu z wnioskiem o jej prawidłowe doręczenie do pełnomocnika, co powoduje, że brała czynny udział w postępowaniu, a organ na skutek tych działań strony dokonał doręczenia w sposób przewidziany prawem. W końcowej części skargi Skarżąca podniosła, że w dniu [...] r. właściciele nieruchomości w pierwszym akcie notarialnym dokonali w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powierzenia zarządu Przedsiębiorcy D. F. działającej wówczas pod firmą Z. N. D.. Następnie jednoosobowy przedsiębiorca D. F. dokonała przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością działającą pod firmą: Z. N. D. [...] W konsekwencji oznacza to, że zarządca reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, w tym w postępowaniach sądowych i administracyjnych, a reprezentacja ta stanowi czynność zwykłego zarządu i wbrew twierdzeniu organu, nie wymaga podjęcia żadnej dodatkowej uchwały. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując według powyższych kryteriów kontroli zaskarżonego postanowienia – w postępowaniu uproszczonym, wdrożonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że akt ten nie odpowiada prawu. 7. Przedmiotem skargi w sprawie uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji Organu I instancji ustalającej warunki zabudowy. 8. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie do art. 40 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (§ 2). Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 K.p.a.). 9. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca w postępowaniu zakończonym decyzją Organu I instancji była reprezentowana przez pełnomocników. Z kolei z ustaleń Organu odwoławczego wynika, że decyzja ta została doręczona Skarżącej osobiście w dniu [...] r., a następnie jej pełnomocnikowi w dniu [...] r. Ustalenia te nie budzą wątpliwości Sądu, gdyż znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym (wydruk "Informacja szczegółowe o przesyłce" k.227, zwrotne potwierdzenie odbioru k.10), podobnie zresztą jak i fakt ustanowienia pełnomocników. Natomiast Sąd w realiach niniejszej sprawy nie przychyla się do poglądu Kolegium, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi, po uprzednim błędnym doręczeniu decyzji Skarżącej, zamyka drogę do wniesienia odwołania. 10. Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dla prawidłowości odwołania kluczowe znaczenie ma kwestia doręczenia decyzji. Co do zasady doręczenia dokonuje się stronie, a gdy strona reprezentowana jest przez pełnomocnika, to wówczas do rąk pełnomocnika. Przy czym doręczenie zgodne z przepisami K.p.a. wywołuje związane z tym skutki prawne, do których to zalicza się rozpoczęcie określonego w art. 129 § 2 K.p.a. biegu terminu do wniesienia odwołania. Z istoty pełnomocnictwa wynika, iż strona wyraża wolę nieosobistego udziału w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też stosunek pełnomocnictwa powoduje, że na mocy art. 40 § 2 K.p.a. decyzje jak i wszelkie inne pisma doręcza się pełnomocnikowi. W świetle tego przepisu za skuteczne uznać należy wyłącznie doręczenie dokonane ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Podkreśla się również, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2016 r., s.285, postanowienie SN z 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112, wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1461/17, z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1365/16 czy z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 702/12). W konsekwencji jeżeli decyzja została doręczona zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, to wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o fakcie wydania decyzji, natomiast skutki procesowe doręczenia należy wiązać z datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W tym przypadku datą doręczenia w rozumieniu K.p.a. będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi, stąd od tej daty należy liczyć terminy procesowe do zaskarżenia decyzji. Innymi słowy rzecz ujmując, skoro prawidłowe doręczenie warunkuje możliwość dokonania określonych czynności procesowych, to podzielić należy podgląd, iż termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona osobiście stronie. 11. W niniejszej sprawie, wprawdzie Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że brak doręczenia decyzji Organu I instancji pełnomocnikowi Skarżącej stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, ale błędnie ocenił, iż późniejsze doręczenie decyzji, które nastąpiło dnia [...] r. do rąk pełnomocnika, nie wywołało skutków prawnych jakie wiążą się z prawidłowym wniesieniem odwołania. Jak już wyżej wskazano, doręczenie decyzji w sposób odpowiadający przepisom K.p.a. wywołuje określone skutki procesowe, w tym umożliwia zaskarżenie decyzji. Wobec tego rację należy przyznać Skarżącej, że doręczanie decyzji Organu I instancji zgodnie z dyspozycją art. 40 § 2 K.p.a. do rąk jej pełnomocnika, po uprzednim wadliwym doręczeniu, otwiera 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. A w takiej sytuacji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania poprzez przyjęcie, iż zostało ono złożone od decyzji ostatecznej, którą kwestionować strona może tylko w trybie wznowienia postępowania, jest nie do zaakceptowania. Świadczy bowiem o niedozwolonym obciążaniu Skarżącej błędami, za które to odpowiedzialność ponosi tylko Organ I instancji. Nie bez znaczenia jest także fakt, że to na skutek interwencji samej Skarżącej w konsekwencji doszło do prawidłowego doręczenia decyzji, a zatem Skarżąca działając w zaufaniu do organów państwa miała prawo oczekiwać, iż w przypadku usunięcia zasygnalizowanej wadliwości doręczenia, nie poniesienie z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji. W tym miejscu przywołać należy tezę z wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., (sygn. akt II OSK 1817/11), którą skład orzekający Sądu w pełni akceptuje, że strona postępowania nie powinna być obciążona skutkami błędnego działania organu, a określony w art. 40 § 2 K.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia (decyzji) pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia zażalenia (odwołania) od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Przepis art. 40 § 2 K.p.a. pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika. Stąd organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawą. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej, powinien mieć na uwadze te zasady i badać czy jednostką w postępowaniu administracyjnym miała zapewnioną należną jej ochronę prawną (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13). 12. Zdaniem Sądu, zgodzić należy się również z twierdzeniem skargi, iż brak jest podstaw do kwestionowania umocowania zarządcy do działania w imieniu Skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Z załączonego do skargi aktu notarialnego z dnia [...] r. [...] nr [...] wynika, że na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) zarząd nad nieruchomością wspólną położoną w S. przy ul. [...] nr [...] powierzono na czas nieokreślony licencjonowanemu zarządcy, wskazując, że zarządca upoważniony jest do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w szczególności przed wszelkimi organami władzy, organami administracji publicznej i państwowej oraz do udzielenia w imieniu Wspólnoty i na jej rzecz pełnomocnika procesowego. Również akta administracyjne zawierają fragment bliżej niezidentyfikowanego aktu notarialnego z tożsamymi zapisami. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd prawny wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III CZP 106/16), zgodnie z którym zarządca w zakresie spraw wspólnoty, które prowadzi w ramach powierzonego mu zarządu, jest umocowany, choćby postanowienia umowy lub uchwały w przedmiocie powierzenia zarządu tego nie przewidywały, do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniach sądowych (analogicznie w postępowaniach administracyjnych). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż niewątpliwie zarząd nieruchomością wspólnotą został powierzony zarządcy. A skoro umocowanie zarządcy do reprezentowania Skarżącej przed organami administracji publicznej ma swoje źródło w umowie sporządzonej w formie aktu notarialnego, to nie ma potrzeby legitymowania się przez zarządcę dodatkową uchwałą wspólnoty zwłaszcza, że jak trafnie dostrzeżono to w skardze, reprezentacja taka mieści się w czynnościach zwykłego zarządu. 13. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było nieuprawione, a Organ odwoławczy przy wydaniu kwestionowanego postanowienia dopuścił się naruszenia art. 134 w związku z art. 40 § 2, art. 6 i art. 129 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. 14. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. 15. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. 16. Ponownie rozpoznając sprawę Organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a w szczególności do przyjęcia, że doręczenie decyzji Organu I instancji skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi rozpoczęło bieg terminu do wniesienia odwołania. Organ powinien zatem dokonać powtórnej oceny skuteczności odwołania, a w przypadku stwierdzenia, że spełnia ono wszystkie wymogi określone przepisami prawa, rozstrzygnąć merytorycznie sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.