IV SA/Po 90/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M. K-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...]. nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm., dalej ustawa o dodatkach mieszkaniowych), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. 156, poz. 1817 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kodeks postępowania administracyjnego) odmówił M. K.-K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż rozpoznano wniosek z dnia [...]., lokal mieszkalny którego wniosek dotyczył położony jest w [...] ul. [...] i ma powierzchnię 57,50 m2, miesięczne wydatki za lokal wynoszą 385,96 zł, w gospodarstwie domowym strony zamieszkuje 5 osób, łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 10.622,10 zł., stąd w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa miesięczny dochód wynosi 708,14 zł. Ponieważ wysokość dodatku mieszkaniowego obliczonego z uwzględnieniem powyższych kwot wyniosłaby 8,48 zł., co stanowi kwotę niższą niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji, tj. 11,95 zł., to zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatku nie przyznano. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie porządku prawnego. Wskazała, że do dochodu doliczono zasądzone na jej rzecz odszkodowanie w kwocie 4.083,00 zł., którą to kwotę organ I instancji potraktował tak samo jak wynagrodzenie za pracę, podczas gdy jest to rekompensata - wyrównanie poniesionych strat i doznanych krzywd ze strony organu wykonawczego gminy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że za dochód uważa się wszelkie przychody (dochód brutto) po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Zawarty w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych katalog przychodów, których nie wlicza się do dochodu, jest katalogiem zamkniętym. W ocenie Kolegium powyższe oznacza, że od dochodu strony nie można odliczyć kwoty odszkodowania, którą wyegzekwowano na jej rzecz w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił dochód w gospodarstwie domowym strony i zasadnie uznał, że skoro kwota obliczonego dodatku mieszkaniowego jest niższa od kwoty 2% najniższej emerytury, to dodatku nie przyznaje się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła organom administracji naruszenie właściwości miejscowej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i powtarzając argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz częściowo z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Podstawowym kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie tego świadczenia, jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w jej art. 3 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Zdanie pierwsze art. 3 ust. 3 zawiera więc regulację podstawową, podczas gdy zdanie drugie wskazanego przepisu ma charakter wyjątkowy, gdyż pozwala osobom uprawnionym nie wliczać do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa i wysokość dodatku mieszkaniowego, niektórych rodzajów przychodów. W analizowanej sprawie organ I instancji w sposób wadliwy wyliczył wysokość dochodu gospodarstwa domowego skarżącej, przyjął bowiem dochód zięcia skarżącej w wysokości brutto. Jak wynika z zaświadczenia pracodawcy z dnia [...] r., wynagrodzenie miesięczne M. G. wynosi 900 zł. brutto, natomiast wynagrodzenie z trzech miesięcy wynosiło w sumie 2.700 zł. brutto (k. 13 akt administracyjnych). Organ administracji – wbrew cytowanej treści przepisu – wyliczając dochód zastosował podaną kwotę dochodu brutto (k.16). Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością uznania, iż rozpatrzenie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także art. 7, 77 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Podstawowy zarzut skargi dotyczy ustalenia dochodu gospodarstwa domowego skarżącej z uwzględnieniem wyegzekwowanego na jej rzecz odszkodowania. W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział IV Pracy z dnia [...] r. sygn. akt [...], na mocy którego zasądzono od pozwanego Urzędu Miasta w [...] na rzecz skarżącej kwotę 12.249 zł z ustawowymi odsetkami tytułem odszkodowania o którym mowa w art. 45 § 1 ustawy Kodeks pracy (dalej k.p.a) w zw. z art. 471 kp (punkt 1 wyroku), kwotę 12.249 zł z ustawowymi odsetkami tytułem należnego jej z mocy art. 70 § 2 k.p. wynagrodzenia za okres wypowiedzenia (pkt 2 wyroku), a wyrokowi w obu tych punktach nadano rygor natychmiastowej wykonalności do kwoty 4.083 zł (pkt 5 wyroku). Powyższa kwota została przez komornika wyegzekwowana i w dniu [...] r. przekazana na konto skarżącej (k. 2). Zdaniem skarżącej okoliczność ta nie powinna mieć wpływu na ocenę jej uprawnień do otrzymania dodatku mieszkaniowego, zasądzone i wyegzekwowane odszkodowanie nie jest wynagrodzeniem za pracę, ale odszkodowaniem za brak podania przyczyny rozwiązania umowy o pracę. Wskazać należy, iż zasadniczym celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Zgodnie z art. art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W rozpoznawanej sprawie skarżąca składając w dniu [...] r. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego podała dochód, który nie ujmował wszystkich składników, o jakich mowa w przepisie art. 3 ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 3 analizowanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. W orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się, że podstawowe znaczenie określenia "wszelkie przychody" obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie i co może zostać zużytkowane na pokrycie bieżących wydatków na mieszkanie, natomiast inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. Podkreśla się, że nie można określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego, wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw, jak również ustawa ta nie mieści się w systemie prawa podatkowego (por. wyrok uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego systemie dnia 20.05.2002 r. sygn. OPK 23/02 ONSA 2003 nr 1 poz. 13). Uwzględniając powyższe uwagi wskazać należy, iż w aspekcie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ma znaczenia, jaki charakter miało odszkodowanie otrzymane przez skarżącą. Polemizując z zarzutem skargi wskazać należy, iż odszkodowanie to ma swoje źródło w stosunku pracy łączącym skarżącą z byłym jej pracodawcą i przez to na potrzeby ustalenia uprawnień do dodatku mieszkaniowego mieści się w szerokim pojęciu wynagrodzenia. Istotnym jest, iż odszkodowanie to stanowiło dochód gospodarstwa domowego skarżącej rodziny, który mógł być choć w części wydatkowany m.in. na pokrycie bieżących należności za zajmowany lokal mieszkalny. Tak więc w tych okolicznościach argumenty przytoczone w skardze nie mogą zostać uwzględnione, organ administracji postąpił prawidłowo uznając, iż otrzymane przez stronę odszkodowanie stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jednakże dla ustalenia, czy strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania dodatku mieszkaniowego, istotne znaczenie ma przesądzenie, czy całą otrzymaną w miesiącu czerwcu 2006 r. kwotę odszkodowania można było doliczyć do dochodu gospodarstwa domowego strony skarżącej. Jak wyżej wskazano, przepis art. 3 ust. 3 przedmiotowej ustawy upoważnia do doliczenia do dochodu wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W przypadku skarżącej odszkodowanie o którym stanowi punkt 1 wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy z dnia [...] r. zasądzone zostało na podstawie art. 45 § 1 k.p. w zw. z art. 471 k.p. Za podstawowe kryterium, ustalania odszkodowania w granicach określonych przez art. 471 k.p. należy uznać kryterium szkody (art. 361 § 2 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 300 k.p.), którą w tym przypadku jest utrata spodziewanych zarobków spowodowana bezprawnym wypowiedzeniem umowy. Odszkodowanie to ustala się według wynagrodzenia brutto, ustalanego jak ekwiwalent za urlop (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o ustalaniu wynagrodzeń -por. K. Jaśkowski E. Maniewska Kodeks pracy. Komentarz" Wyd. Zakamycze 2002). lecz po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Zważyć należy, iż odszkodowanie to skarżąca otrzymała od byłego pracodawcy nie będąc już jego pracownikiem, tym samym nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu pracowników, a w konsekwencji ubezpieczeniu chorobowemu (por. wyrok SN z 13.07.2005 r. sygn. I UK 315/04 OSNP 2006 nr 9-10 poz. 160). Jednocześnie jak wynika z zawartego w aktach administracyjnych zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] r., skarżąca od dnia [...] r. jest zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku (k.14), co oznacza, że od tej daty starosta odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne i rentowe (art. 71 ust. 13 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm. - w zw. z art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tj. Dz.U. Nr 11 z 2007 r. poz. 74). Tak więc kwotę zasądzonego z tego tytułu odszkodowania można było doliczyć do dochodu gospodarstwa domowego skarżącej w pełnej wysokości. W punkcie drugim wskazanego wyroku Sądu Pracy zasądzono na rzecz skarżącej odszkodowanie należnego z mocy art. 70 §2 k.p. wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. Ponieważ na mocy punktu trzeciego wyroku sądu pracy okres wypowiedzenia umowy o pracę biegł od [...] r. do [...] r., ustalenia wymagało, czy wypłacona kwota odszkodowania była kwotą wynagrodzenia brutto, a także kto za ten okres odprowadził składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Jednocześnie wskazać należy, iż rygor natychmiastowej wykonalności sąd pracy nadał punktowi 1 i 2 wyroku, co wymaga ustalenia na poczet jakiego tytułu zaliczona została kwota odszkodowania, którą skarżąca otrzymała w miesiącu [...] r. Dopiero po zbadaniu tych kwestii można będzie ustalić, czy zasądzona z tego tytułu kwota odszkodowania nie musi zostać pomniejszona o kwotę składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, Brak poczynienia ustaleń na powyższą okoliczność uniemożliwia ocenę, czy skarżąca spełnia wymogi do otrzymania dodatku, co uzasadnia postawienie rozpatrującym sprawę organom administracji rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W treści skargi Skarżąca podniosła również, że organ II instancji naruszył właściwość miejscową. Zarzut nie jest trafny. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M. P. nr 20 poz. 325) gmina [...] wchodzi w skład powiatu [...]. Zgodnie natomiast zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925) właściwość miejscowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] obejmuje – między innymi – powiat [...]. Stąd wbrew zarzutom skargi, organ ten był właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Wskazać także należy, iż postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z urzędu sprostowało oczywistą omyłkę w uzasadnieniu decyzji własnej z dnia [...] r. poprzez wpisanie w miejsce Prezydenta Miasta [...] nazwy organu orzekającego w sprawie - Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Tym samym usunięto błąd, który w ocenie Sądu nie miał wpływu na wynik sprawy i wbrew opinii skarżącej nie skutkował koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. Nr[...]. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej zobligowane są ustalić wysokość dochodu skarżącej z uwzględnieniem wskazań wynikających z treści uzasadnienia wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski