IV SA/Po 901/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] nr [...] /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski /-/E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. na podstawie art. 104, 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa ), art.8 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku A.K. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego w formie pomocy finansowej, która pomogłaby w ukończeniu wnioskodawczyni studiów. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m. in., że mimo odebranego wcześniej wezwania z dokładnym zaznaczeniem terminu wizyty pracowników socjalnych we wskazanym dniu i godzinie, skarżącej w dniu [...] czerwca 2005 r. nie było w domu i tym samym przeprowadzenie wywiadu było niemożliwie. W dniu [...] lipca 2005r. A.K. w połowie przeprowadzanego wywiadu, w momencie zadanego pytania o alimenty, opuściła dom nie podpisując kwestionariusza zawierającego wywiad. Ustalono, że dochód A.K. w miesiącu maju 2005r wyniósł 590.00zł i składały się na niego alimenty od rodziców w kwocie [...]zł i stypendium z uczelni w kwocie [...]zł. Podkreślono że, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dokonanie oceny czy osoba lub rodzina kwalifikują się do świadczeń z pomocy społecznej następuje tylko i wyłącznie na podstawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czyli w wyniku współpracy i współdziałania osoby starającej się o uzyskanie pomocy. Bez współpracy ustalenie sytuacji materialnej, dochodowej jest niemożliwe, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie świadczenia nie może nastąpić. Oceniono, że w związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji w zakreślonym terminie złożyła A.K. podnosząc, że twierdzenie iż nie współpracuje z Ośrodkiem Pomocy Społecznej jest nieprawdziwe. Mimo jej gotowości nie przeprowadzono z nią wywiadu w dniu [...] czerwca 2005r. Zaś w dniu [...] lipca 2005r. podczas wywiadu osoba przeprowadzająca wywiad dokonała wpisu niezgodnego z prawdą i prawem. Protestem przeciwko takiemu rażącemu postępowaniu, niezgodnemu z prawdą było opuszczenie domu. Skarżąca wskazała także, że nie posiada żadnych dochodów i środków do życia, tymczasem w decyzjach odmownych, organ każdorazowo wykazuje dochód wyższy aniżeli skarżąca w rzeczywistości otrzymuje. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m. in., że art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, iż rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Zgodnie z art. 106 § 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skarżąca nie zgłaszała żadnych uwag, co do terminu, w którym miał być przeprowadzony pierwszy wywiad. Natomiast jej zachowanie w dniu [...] lipca 2005r uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu, a co za tym idzie niemożliwa była weryfikacja jej sytuacji życiowej i ustalenie, czy i w jakiej formie i wysokości zasadne byłoby udzielenie pomocy społecznej. Ze względu na powyższe organ nie mógł podjąć merytorycznej decyzji i zdaniem Kolegium umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa było zgodne z przepisami prawa. Organ wskazał i uzasadnił także, że skarżąca nie przedstawiła zupełnych, rzetelnych informacji na okoliczność uzyskiwanych przez siebie dochodów. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona przez A.K. za pośrednictwem organu II instancji, w terminie. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jest sprzeczna ze stanem faktycznym i dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją- zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 §1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Jak wskazuje się zazwyczaj w doktrynie, przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. gdy np. (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, w aktach administracyjnych brak informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, i dlatego podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672 ) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pomimo oznaczenia w wezwaniu z dnia [...] czerwca 2005 r. dokładnej daty i godziny przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pracownicy socjalni nie zastali skarżącej w miejscu zamieszkania. Natomiast w dniu [...] lipca 2005r A.K. wychodząc z domu podczas wywiadu, uniemożliwiła jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak, że skarżąca swoją postawą doprowadziła do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 kpa, niewłaściwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 §1 kpa organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Nieobecność w miejscu zamieszkania w oznaczonych wcześniej dniu i godzinie, a w konsekwencji niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego jest, zdaniem Sądu, taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro skarżąca spowodowała brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jej żądanie dotyczące przyznania pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Należy podkreślić, że zostały wadliwie skonstruowane wezwania: do umożliwienia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację materialną rodziny wnioskodawcy, z dnia [...] czerwca 2005r, [...] czerwca 2006r i [...] lipca 2005r Powodem pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 kpa mogą być jedynie określone braki formalne podania. Nie jest brakiem formalnym okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie z przyczyn wyżej podniesionych nie podziela poglądu prawnego, zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12.X.1995 r.- SA/Ka 1858/94 i poglądu Komentatora, zaprezentowanego w "Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej" autorstwa C. Martysza, S. Niteckiego i G. Szpora- Gdańsk 2001 s. 321 uw. 3. Wskazać także należy, że w protokole z pobytu w środowisku z dnia [...] czerwca 2005 r. brak opisu przebiegu zdarzenia, w szczególności godziny wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania skarżącej. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 17.6.1994, I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka – OSP 4/96/76; S. Nitecki - op. cit. s. 326). Protokół- jako dokument urzędowy- korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1- 3 kpa). Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 wymienionej ustawy ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/E.Makosz-Fymus KP