IV SA/Po 903/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2009 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 2009 r. [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/B.Popowska F.M. w dniu [...] sierpnia 2005r. złożył na urzędowym formularzu wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączono ksero orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w L. z dnia [...] marca 1997r. oraz kserokopię dowodu osobistego zaliczające wnioskodawcę do pierwszej grupy inwalidów ze wskazaniem, że ustalony stopień inwalidztwa ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [..] września 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 16 ust 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm., obecnie j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.- dalej uśr) przyznał wnioskodawcy świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2005r., a w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006r. zmienił od dnia 1 września 2006r. przyznany zasiłek pielęgnacyjny na kwotę 153,00 zł miesięcznie. Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] po dostarczeniu przez córkę F.M. – S.R., decyzji o pobieranym przez niego świadczeniu emerytalnym z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w R., orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca września 2005r. do miesiąca marca 2009r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Następnie w dniu [...] kwietnia 2009r. Wójt Gminy Ś. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o zakończeniu realizacji decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006r. od dnia 1 kwietnia 2009r. W uzasadnieniu swojego stanowiska podano, że powodem wstrzymania realizacji ww. decyzji jest fakt pobierania dodatku pielęgnacyjnego przy świadczeniu emerytalnym. W wyniku odwołań wniesionych przez F.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzjami z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] i nr [...] uchyliło decyzje Wójta Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...]. W opinii organu II instancji wskazane powyżej decyzje organu naruszyły przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik ww. spraw. W związku z powyższym Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] lipca 2009. nr [...] działając na podstawie art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145§1 pkt 5, art. 149 §2 i art. 150 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowił uchylić własną decyzję z dnia [...] września 2005r. nr [...] oraz decyzję z dnia [...] września 2006r. nr [...], zmieniającą ww. decyzję z dnia [...] września 2005r. oraz odmówił F.M. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja ta uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. Następnie Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 6-9 w zw. z art. 20 oraz art. 3 pkt 11 uśr oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej kpa) orzekł o zwrocie przez F.M. nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005r. do dnia 31 marca 2009r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 uśr, osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Określając definicję nienależnie pobranych świadczeń wskazano na art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr zgodnie z którym świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Organ wskazał, że decyzje o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i o zmianie jego wysokości zostały w wyniku wznowienia postępowania uchylone i odmówiono mu prawa do tego zasiłku, należy uznać, że świadczenie z tego tytułu jest nienależnie pobranym świadczeniem, gdyż spełnione zostały przesłanki do jego zwrotu na podstawi art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr. F.M. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż nie został pouczony przez pracowników GOPS o konsekwencjach pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a sam GOPS nie dość wnikliwie zajął się sprawą Skarżącego, co spowodować miało pobieranie przez świadczenia z GOPS i z ZUS. Skarżący przypomniał przebieg spotkania w siedzibie GOPS z pracownikami organu, na którym nie wskazano na rozwiązania zaistniałej sytuacji, które mogłyby złagodzić obowiązek zwrotu przez nienależnie pobranego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [..] września 2009r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 uśr). Do zasiłku pielęgnacyjnego uprawnione jest niepełnosprawne dziecko, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 lat gdy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba która ukończyła 75 lat, a ponadto osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w sytuacji gdy niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 2 i 3 art. ustawy). Jednym z ograniczeń w przyznawaniu prawa do ww. świadczenia jest otrzymywanie dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 uśr). Jak stwierdził organ odwoławczy nie ulega wątpliwości, iż Skarżący pobierał jednocześnie przyznany mu przez organ I instancji zasiłek pielęgnacyjny, jak i świadczenie emerytalne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym z ZUS. Z faktu złożenia przez F.M. podpisu pod oświadczeniem stanowiącym integralną cześć wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, którego treść wyraźnie zobowiązywała do wskazania m.in., że osoba, której wniosek dotyczy, nie pobiera z innej instytucji zasiłku pielęgnacyjnego, a także nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego można wywieść, iż Skarżący miał świadomość treści ww. przepisu. W uzasadnieniu podkreślono, iż art. 30 ust. 1 uśr przewiduje, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z regulacją art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Wskazana powyżej w art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr procedura została zdaniem organu odwoławczego prawidłowo zastosowana przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie. F.M. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając organowi odwoławczemu brak przeprowadzenia całego postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności niepodjęcie przez organ I i II instancji czynności procesowych, zmierzających do weryfikacji prawdziwości jego twierdzeń złożonych we wniosku, mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie; brak pouczenia o przypadkach ustawowych niewypłacania zasiłku pielęgnacyjnego oraz naruszenie słusznego interesu strony poprzez zignorowanie przez organy obu instancji złożonego do akt sprawy dokumentu dotyczącego stwierdzenia niepełnosprawności i zakwalifikowania do I grupy inwalidów, który to dokument mógł stanowić istotny dowód pobierania przeze niego dodatku pielęgnacyjnego uniemożliwiającego przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący podkreślił, iż organ administracji samorządowej nie pouczył go w sposób należyty o przysługujących mu prawach w niniejszej sprawie oraz ciążących na mim obowiązkach. W szczególności nie pouczył, w jakich sytuacjach nie jest uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze wskazano również na okoliczność, że we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego znajduje się pouczenie, jednakże skarżący liczył na to, iż organ nie ograniczy się jedynie do wskazania, że pouczenie jest we wniosku. Skarżący podniósł bowiem, iż jest osobą schorowaną, i wiele czynności przychodzi mu z trudem. Z powyższego skarżący wywiódł wniosek, iż organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić, co ma zrobić, by otrzymać zasiłek pielęgnacyjny, a także wskazać przypadki w jakich zasiłek ten nie przysługuje, czego organ nie uczynił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Z treści powołanych przepisów wynika bowiem, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji wydanych na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4 uśr orzekających o zwrocie przez F.M. nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005r. do dnia 31 marca 2009r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Definicję nienależnie pobranych świadczeń zawiera art. 30 ust. 2 uśr, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr). Z powyższego wynika, że od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania, także wówczas, jeżeli strona (świadczeniobiorca) nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało. Zgodzić należy się więc, ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż prawidłowo zastosowana procedura z art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr jest samodzielną podstawą do uznania pobranego świadczenia za nienależne. Zwrócić należy jednak uwagę, iż w sentencji decyzji organu pierwszej instancji powołano się również na przepis art. 30 ust. 9 uśr, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przepisu tego wynika, że decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 1 uśr) jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 9 uśr). Celem pierwszego z nich jest bowiem ustalenie kwot nienależnie pobranych świadczeń, drugiego zaś umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty ( zob. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 18/08 LEX nr 518225). Ujęcie wśród przepisów będących podstawą prawną orzeczenia organu I instancji przepisu stanowiącego podstawę do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu wskazuje na wadliwość działania organu I instancji i II instancji, która stanowi przesłankę do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym. Organy rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, skupić się powinny na aspektach niniejszej sprawy. Nie jest bowiem zasadne (a w niniejsze sprawie okazało się wadliwe) powoływanie przepisów prawa materialnego, które nie znajdują zastosowanie w sprawie. W każdej decyzji administracyjnej konieczna jest bowiem analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego rozważenie i ustosunkowanie się do niego w świetle mających zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa), winno umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, dlatego też uzasadnienie winno zawierać m.in. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn.akt II SA 1095/00, LEX Nr 53441; wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn.akt SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/4 ). Warunku tego nie spełnia jednak uzasadnienie decyzji organu I i II instancji. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, organ ten powołując się na treść art. 30 ust. 9 uśr wskazał na fakt, iż organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania w/w regulacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało więc za dopuszczalnym rozstrzygnięcie w tym zakresie pomimo braku możliwości orzekania w jednej decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia i przyznaniu jednej z ulg zawartych art. 30 ust. 9 uśr. Ponadto wskazać należy, iż nawet gdyby organ odwoławczy uznał, iż możliwym jest wydanie takiej decyzji, to powinien zauważyć, że decyzja organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia zgłoszonego w dniu 24 maja 2009r. ani uzasadnienia w tym zakresie, co stanowi oczywiste naruszenie dyspozycji art. 107 §1 i 3 kpa. O wadliwości wydanych w sprawie decyzji świadczyć może również fakt, iż strona pismem z dnia 13.10.2009r., powołując się na wcześniejsze pisma z dnia 24.05.2009r. i z dnia 10.08.2009r. zwróciła się z kolejnym wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia uznając, iż jej wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi Wójt Gminy Ś. pismem z dnia [...].10.2009r. nr [...], wyjaśnił że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydając decyzję z dnia [...].09.2009r. nr [...] nie znalazło podstaw prawnych by uchylić zaskarżoną decyzję w odniesieniu do prośby o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Tym samym organ I instancji uznał, iż wniosek o umorzenie został rozpoznany, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji (a w przypadku wniesienia odwołania także organ II instancji), winien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy i rozpatrzyć sprawę w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, a wywiedzione stanowisko uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, przy uwzględnieniu wszystkich powyższych uwag. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/B. Popowska ja