IV SA/Po 904/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie organizacji szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę O. oddala skargę. W dniu [...] marca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie organizacji szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę O.. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. E.W. złożyła do Sądu Rejonowego w K. pozew wnosząc o zmianę powyższego zarządzenia, a w szczególności § 4 poprzez uznanie go za nieważne albowiem wystawione zostało w niezgodzie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu strona wskazała, że Rada miejska w O. Uchwałą nr [...] podniosła pensum godzin pracy pedagoga szkolnego. Strona wskazała, że w dniu [...] marca 2013r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał Zarządzenie, w którym obniżył normę do 23 godzin tygodniowo. Skarżąca podniosła, że powołanymi przepisami zmieniono ilość godzin pracy pedagoga zmniejszając normę zatrudnienia i zwiększając jednocześnie liczbę godzin pensum - co powoduje utratę pracy w pełnym wymiarze godzin. Strona wyjaśniła, że z uwagi na obniżenie pensum w nowym roku szkolnym nie będzie zatrudniona w pełnym wymiarze godzin, tylko na 23/26 etatu. Strona wyjaśniła, że w gimnazjum, jako pedagog szkolny pracuje od 2000 r. Jednak warunki jej zatrudnienia ulegną zmianie, ponieważ w dniu [...] maja 2013 r. otrzymała wypowiedzenie warunków pracy i płacy. Skarżąca podkreśliła, że dyrektor szkoły był zmuszony wypowiedzieć jej warunki pracy i płacy, ponieważ Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał zarządzenie, w którym ograniczył wymiar pracy dla pedagogów do 23 godzin tygodniowo. Zdaniem skarżącej powyższe zarządzenie jest niezgodne z prawem i narusza jej dobro. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. uznał się niewłaściwy do rozpoznania sprawy w zakresie punktu "I" pozwu i przekazał w tym zakresie sprawę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżąca wnosząc skargę nie dopełniła wymogów określonych w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Za takie wezwanie nie można bowiem uznać pisma skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. zawierające prośbą o przedstawienie i wyjaśnienie przyczyn oraz szczegółowej podstawy prawnej podjęcia decyzji, zgodnie z którą zmieniono ilość godzin pracy pedagoga, a także pozwu skierowanego do Sądu Rejonowego w K.. Gdyby nawet uznać, że pisma te zawierają wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to skarga taka powinna zostać złożona w terminach określonych w art. 53 § 2 Ppsa. Dalej organ wskazał, że arkusz organizacji pracy szkoły na dany rok szkolny opracowuje dyrektor placówki. Podstawą do opracowania "arkusza" szkoły są Ramowe plany nauczania wydane w formie rozporządzenia MEN, które określają minimalny wymiar godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych (przedmiotów itp.) i zajęć z wychowawcą dla danego etapu edukacyjnego. Wyżej wymienione rozporządzenie pomija - nie określa - minimalnego wymiaru godzin obowiązkowych zajęć nauczyciela pedagoga szkolnego, nauczyciela bibliotekarza itp. oraz szeregu innych parametrów organizacyjnych funkcjonowania szkoły. Występująca "luka prawna " zobowiązuje wręcz organ prowadzący szkoły do określenia w/w parametrów w formie aktu prawa miejscowego (w przeszłości sprawy te określone były przez wytyczne MEN). Wykonując Uchwałę Rady Miejskiej O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał w dniu [...]marca 2013 Zarządzenie nr [...] w sprawie organizacji szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę O. określające " standardy organizacji Szkół Podstawowych i Gimnazjów Miasta i Gminy O.", które porządkuje i określa brakujące parametry organizacji, ustalając tym samym jednakowe warunki dla wszystkich placówek, a w szczególności optymalizując parametry mające bezpośredni wpływ na proces dydaktyczno-wychowawczy, a także koszty funkcjonowania placówek. W § 4 pkt 3 Zarządzenia określono normę zatrudnienia (liczbę godzin) nauczyciela pedagoga szkolnego w wysokości 23 godz. tygodniowo przy ustalonym pensum w wymiarze 26 godz. (dotyczy Gimnazjum nr [...] w O. miejsca pracy skarżącej). Skarżąca zatrudniona jest w niepełnym wymiarze. Problem ten nie dotyczy tylko nauczycieli pedagogów, ale także nauczycieli bibliotekarzy i wielu innych nauczycieli "przedmiotów", szczególnie w szkołach wiejskich. Sytuacja ta wynika przede wszystkim z liczby godzin dla danego etapu edukacyjnego, ustalonej w ramowych planach nauczania dla poszczególnych przedmiotów i zajęć. Określenie wymiaru zatrudnienia danego nauczyciela należy do kompetencji dyrektora placówki, on też w arkuszach organizacyjnych ustala szczegółowy "zakres czynności" dla zatrudnionych nauczycieli, który przekłada się bezpośrednio na ich wymiar zatrudnienia. Większość dyrektorów ten problem i związane z tym dolegliwości w stosunku do nauczycieli stara się łagodzić dopełniając lub uzupełniając etat nauczycielowi do wysokości jego pensum, pod warunkiem, że nauczyciel posiada dodatkowe kwalifikacje. Skarżąca pomimo wielokrotnej sugestii dyrektora szkoły nie chciała skorzystać z doskonalenia zawodowego dającego dodatkowe kwalifikacje, co z całą pewnością umożliwiałoby dyrektorowi uzupełnienie powódce etatu o brakujące 3 godz. do zatrudnienia w pełnym wymiarze - co jest praktyką powszechnie stosowaną. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 904/13 odmówiono skarżącej przyznania prawa pomocy. Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności całego zarządzenia wskazując, że przez te zarządzenie zmniejszono liczbę etatów i ograniczono jej prawo do pracy i wynagrodzenia. Zdaniem skarżącej Burmistrz nie miał kompetencji do wydania tego rodzaju zarządzenia, ponieważ to dyrektor szkoły wydaje arkusz organizacyjny szkoły, który regulować ma tę samą materie, która została uregulowana w zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Uzasadniając wniosek organ wskazał, że skarżąca wnosząc skargę nie dopełniła wymogów określonych w art. 53 § 2 Ppsa. Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Za takie wezwanie nie można bowiem uznać pisma skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. zawierającego prośbę o przedstawienie i wyjaśnienie przyczyn oraz szczegółowej podstawy prawnej podjęcia decyzji, zgodnie z którą zmieniono ilość godzin pracy pedagoga, a także pozwu skierowanego do Sądu Rejonowego w K.. Gdyby nawet uznać, że pisma te zawierają wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to skarga taka powinna zostać złożona w terminach określonych w art. 53 § 2 Ppsa. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 przepis art. 53 § 2 Ppsa ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ponadto w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zatem stwierdzić należy, iż de facto podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie zarządzenia z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie mieści się w kategorii aktu z zakresu prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu do jej wniesienia. W ocenie Sądu za wezwanie, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wbrew stanowisku organu, traktować należy pismo z dnia [...] maja 2013 r., w którym skarżąca wraz z innymi pracownikami zwróciła się do organu o przedstawienie i wyjaśnienie przyczyn oraz szczegółowej podstawy prawnej podjęcia zarządzenia. W piśmie tym strona wskazała, iż jej zdaniem zarządzenie to jest niezgodne z prawem. Z powyższych względów pismo kwestionujące zasadność i prawidłowość zaskarżonego zarządzenia jak najbardziej należy traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii zachowania terminu wskazać należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu [...] maja 2013 r. Odpowiedź na powyższe wezwanie (pismo z [...] maja 2013 r.) doręczono, jak wynika z pisma organu z dnia [...] października 2013 r. skarżącej bez potwierdzenia odbioru. Wobec powyższego przyjąć należy, że doręczenie przedmiotowej odpowiedzi nastąpiło najpóźniej w dacie sporządzenia pozwu tj. [...] czerwca 2013 r. Tym samym termin do wniesienia skargi upływał z dniem [...] lipca 2013 r. Zgodnie z art. 53 § 2 Ppsa strona powinna była w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu wnieść skargę. Dokonując oceny kwestii zachowania terminu należy pamiętać, iż przepis art. 54 § 1 Ppsa jednoznacznie precyzuje, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Wobec tego tylko czynność nadania skargi do Burmistrza Miasta i Gminy O. można traktować jako spełniającą powyższe warunki. Zatem za datę wniesienia skargi, w przedmiotowej sprawie, należy traktować dzień, kiedy skarga została przekazana do Burmistrza Miasta i Gminy. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła pozew (skargę) do sądu powszechnego, a zatem dopiero przekazanie tego pozwu (skargi) do organu należało traktować jako datę wniesienia skargi. Jak wynika z nadesłanych akt o sygnaturze [...] Sąd doręczył organowi odpis pozwu w dniu [...]czerwca 2013 r., a wiec przed upływem terminu do wniesienia skargi. Tym samym należy uznać, że skarga została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała (zarządzenie), czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz.267). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie Ppsa. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że na podstawie powyższego zarządzenia nastąpiła zmiana warunków pracy skarżącej, na co wskazuje znajdujące się w aktach pismo dyrektora szkoły z dnia [...]maja 2013 r. Przechodząc natomiast do meritum sprawy wskazać należy, że w ocenie składu orzekającego zaskarżone zarządzenie podjęte zostało zgodnie z prawem. Podstawę materialnoprawną, powołaną przez organ, podjętego w niniejszej sprawie zarządzenia stanowił art. 5 c pkt 3 w zw. z art. 34 a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572). Zgodnie z przepisem art. 5c pkt 3 ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 7 ust. 1d, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 67a ust. 3, 5 i 6, art. 71b ust. 2b oraz art. 77 ust. 6 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Zgodnie zaś z przepisem art. 34a ust. 1 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W powyższym zakresie nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust. 2). W myśli art. 34a ust. 3 ww. ustawy, do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 (tj. prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy) oraz ust. 4-6 (tj. możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności nadzorczych i tryb ich realizacji). Stosownie do treści przepisu art. 34b zdanie 1 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 7 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Wykonywanie tych zadań organu prowadzącego, zgodnie z art. 5c pkt 2 ww. ustawy, należy także do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 489/12 (LEX nr 1217369) Naczelny Sąd Administracyjny poddając analizie art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty stwierdził, że nie jest on upoważnieniem ustawowym w rozumieniu art. 94 zd. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, nie jest delegacją ustawową upoważniającą organ wykonawczy gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę. Analizując charakter prawny zarządzenia w sprawie zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę, Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował w cyt. wyroku, że art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty ustanawia odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę lub placówkę za jej działalność oraz - w drodze enumeracji przykładowo - określa zadania tego organu w zakresie tej działalności. Nie ma natomiast w tym przepisie mowy o tym, w jakich prawnych formach działania organ prowadzący szkołę lub placówkę ma realizować te zadania. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prezydent miasta władny jest ustalić zasady obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego, ponieważ wykonanie ustalonych analizowanym zarządzeniem obowiązków powierzono dyrektorom jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu akt. W ocenie wówczas orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane przez niego stanowisko pozostaje w zgodzie z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, że o charakterze określonego aktu prawnego przesądza podstawa prawna tego aktu i regulowana przezeń materia. Źródłem uprawnienia prezydenta miasta, jako organu prowadzącego szkoły i placówki oświatowe oznaczonego typu, są przepisy art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, wedle którego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy m. in. zapewnienie warunków działania tym jednostkom oraz art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika sprawowanie nadzoru nad działalnością szkół i placówek oświatowych w zakresie spraw finansowych. W literaturze przedmiotu wyróżnia się dwa typy udzielanych przez ustawodawcę upoważnień do podejmowania czynności nadzorczych: tzw. umocowania szczegółowe oraz umocowania o charakterze ogólnym. Umocowania o charakterze szczegółowym zawiera upoważnienie do podejmowania czynności nadzorczych przy użyciu ustawowo wskazanej formy oraz w odniesieniu do ściśle określonej sytuacji. (...) Umocowanie o charakterze ogólnym określa przedmiotowy zakres wykorzystania danego upoważnienia w sposób bardziej ogólny, bez ścisłego określania sytuacji, w jakich podmiot nadzorujący może czynić użytek z udzielonego mu upoważnienia (por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995, s. 133-134). W nauce prawa nie jest także kwestionowane, że organ funkcjonalnie nadrzędny może w stosunku do organu funkcjonalnie podporządkowanego podejmować działanie w formach, które nie są taksatywnie wyliczone w prawie przedmiotowym, lecz wynikają z generalnie ujętych upoważnień do autorytatywnego działania (por. J. Filipek, Prawna regulacja wewnętrznej sfery działania administracji państwowej, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego 1979, Nr 83, s. 13). Należy dostrzec, że do kompetencji dyrektora szkoły należy m. in. "dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki" (art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty), zaś celem przedmiotowego zarządzenia, w ocenie składu oprzekającego, jest w istocie przygotowanie takich planów finansowych dla potrzeb skonstruowania budżetu miasta. Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz) jako kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ponadto dokonując oceny zaskarżonego zarządzenia należy mieć na uwadze, że adresatem powyższego zarządzenia jest Dyrektor Zakładu Obsługi Placówek Oświatowych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż kwestionowane zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 489/12), do którego wydania Burmistrz był uprawniony. Ponadto w ocenie składu orzekającego powyższe zarządzenie nie wkracza w materię zastrzeżoną dla innego aktu czy też organu, ani nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności wskazać należy, iż zaskarżone zarządzenie nie narusza postanowień rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624). Zgodnie z § 10 ust. 1 załącznika nr 2 do powyższego zarządzenia szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. Sąd dokonując oceny zaskarżonego zarządzenia miał na uwadze, że kwestie w nim uregulowane nie mieszczą się w materii objętej arkuszem organizacyjnym szkoły jak również materii objętej postanowieniami statutu szkoły. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Burmistrz jako organ prowadzący szkołę, zobowiązany do zapewnienia warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz do zapewnienia obsługi administracyjnej i finansowej uprawniony był do wydania kwestionowanego zarządzenia i uregulowania w nim m.in. normy zatrudnienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.