IV SA/Po 908/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 30 marca 2005 r. nr XXXVIII/245/2005 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w punkcie 1 rozdziału III, 2. określa , że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/E. Makosz - Frymus Rada Miejska w Trzemesznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 159 ze zm.) oraz art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty uchwaliła w dniu 30 marca 2005 r. uchwałę Nr XXXVIII/245/2005 w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta i Gminy Trzemeszno. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gnieźnie pismem z dnia 27 października 2009 r. Nr Pa 152/09, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego, zarzucając jej istotne naruszenie prawa poprzez przyznanie Burmistrzowi Miasta i Gminy Trzemeszno uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznawania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, pomimo braku upoważnienia ustawowego do rozszerzania przez radę miejską określonego w art. 39 ust. 2 ustawy z 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym kręgu podmiotów, którym burmistrz może udzielić upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Z tego względu na zasadzie art. 147 § 1 ppsa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej rozdział III pkt 1 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta i gminy Trzemeszno. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w rozdziale III pkt 1 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta i gminy Trzemeszno Rada Miejska Trzemeszno wskazała, iż w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzję administracyjną. Jednocześnie wskazano, że przedmiotową decyzję wydaje Dyrektor Zespołu Obsługi Szkół w Trzemesznie z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno. Tym samym Rada Miejska Trzemeszno przyznała Burmistrzowi prawo do imiennego upoważnienia pracownika gminnej jednostki organizacyjnej do przyznawania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Analiza przedmiotowej uchwały pozwala stwierdzić, iż pkt I rozdziału III zawarty w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta i gminy Trzemeszno Rada Miejska Trzemeszno rażąco narusza przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, albowiem ustanawia bez podstawy prawnej przepis prawa miejscowego przyznający Burmistrzowi Miasta i Gminy Trzemeszno uprawnienie do imiennego upoważnienia Dyrektora Zespołu Obsługi Szkół w Trzemesznie do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznawania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie art. 39 powołanej ustawy stanowi w ust. 2, że burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w imieniu burmistrza. Natomiast ustawa z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty określa kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu udzielania pomocy materialnej dla uczniów stanowiąc w art. 90 f , iż rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej poprzez określenie w szczególności sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności o których mowa w art. 90 d ust 1, formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przy czym na podstawie art. 90 m ustawy o systemie oświaty organem przyznającym świadczenia pomocy materialnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Tym samym brak jest przepisu zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o systemie oświaty przyznającego burmistrzowi miasta kompetencji do udzielania upoważnień do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych pracownikom innych niż urząd gminy gminnych jednostek organizacyjnych, jak również brak jest przepisu przyznającego radzie miasta i gminy kompetencji do władczego przyznawania w tym zakresie burmistrzowi uprawnień nie przewidzianych w przepisach rangi ustawowej. Prokurator podnosi, że do występowania po stronie rady miejskiej takowego upoważnienia nie sposób dopatrzyć się w treści art. 39 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem przepis ten przewiduje jedynie uprawnienie rady miejskiej do upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz organów gminnych jednostek organizacyjnych, nie przewiduje natomiast możliwości upoważnienia burmistrza miasta i gminy do samodzielnego delegowania kompetencji do załatwiania spraw indywidualnych poza krąg pracowników urzędu gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pogląd Prokuratora jest nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego – organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zwierzchnikiem służbowym w stosunku do Dyrektora Zespołu Obsługi Szkół w Trzemesznie jest Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno. Podstawą prawną wydawania przez Dyrektora Zespołu Obsługi Szkół w Trzemesznie decyzji administracyjnych jest wyżej przytoczony przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. W żadnym wypadku, nie można uważać, że regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale jest podstawą prawną wydawania decyzji administracyjnych przez upoważniony podmiot. Zapis wskazany w rozdziale III pkt 1 zaskarżonej uchwały ma charakter informacyjny. Jego celem jest poinformowanie mieszkańców gminy Trzemeszno o tym, kto posiada upoważnienie do wydawania decyzji o charakterze socjalnym w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Problem prawny jaki występuje w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia charakteru prawnego uchwały rady gminy upoważniającej w myśl art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym inny podmiot do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, a co się z tym wiąże do ewentualnego wymogu jej publikacji oraz skutków prawnych naruszenia tego wymogu. Na wstępnie wspomnieć należy, że konsekwencją zasady właściwości jest domniemanie zakazu przenoszenia kompetencji między organami administracji tj. organ właściwy do załatwienia sprawy nie może wyzbyć się swoich uprawnień na rzecz innego organu, inny zaś organ nie może mu odebrać kompetencji wynikających z ustawy, chyba że przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada wyinterpretowana z tego przepisu Konstytucji wymaga od organów działania według prawa przedmiotowego obiektywnego, a przepisy o właściwości mają charakter postanowień iuris cogentis. W świetle obowiązującego prawa nie jest dopuszczalne wydanie decyzji przez organ niewłaściwy do załatwienia sprawy. Według art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości dotknięta jest wadą nieważności. Według art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podobnie zgodnie z art. 90m ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu powołanej wyżej ustawy zmieniającej z dnia 16 grudnia 2004 r. (Dz.U. Nr 281. poz. 2781), świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wyłączył możliwość rozpoznawania spraw tego typu przez jedną z jednostek organizacyjnych podległych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), stanowiąc że do załatwiania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej. Należy nadmienić, że to wyłączenie przestało obowiązywać od dnia 23 sierpnia 2008 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 145, poz. 917). Ustawodawca w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (do dnia 17 listopada 1995 r. był to ust. 3 art. 39) zezwolił radzie gminy na udzielenie upoważnienia organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej oraz organowi jednostek podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Art. 9 ust. 1 stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Rada gminy władna jest więc podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu a wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych oraz obowiązujących statutów regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu. Taka uchwała rady gminy przekazuje kompetencje do władczego działania do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, przenosząc je na inny podmiot jako organ w znaczeniu funkcjonalnym, a kompetencje te traci organ dotychczasowy określony wprost w ustawie. Organy jednostek i podmiotów upoważnionych przez uchwałę rady gminy wydają decyzje we własnym imieniu, decyzje takie są rozstrzygnięciem organu, który przejął kompetencje. Brak jest zastrzeżenia ustawowego, by organ na który przeniesiono omawiane kompetencje, wykonywał je w imieniu organu, któremu pierwotnie ona przysługiwała wprost z ustawy. Uchwała rady przenosząca kompetencje władcze organu ustawowego wyłącza go od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 k.p.a. staje się organ wskazany w uchwale rady gminy. Należy zwrócić równocześnie uwagę, że upoważnienie wydane uchwałą rady gminy na mocy art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest odmienną czynnością od tej, którą na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organ administracji z mocy ustawy właściwy w sprawie udziela upoważnienia innym osobom do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Upoważnienie takie określa się mianem pełnomocnictwa administracyjnego. W takiej sytuacji upoważniający organ nie przestaje być właściwy w sprawie, ani nie zostaje zwolniony z odpowiedzialności za sposób załatwienia sprawy. Decyzja podjęta przez tak upoważnioną osobę wywołuje skutki prawne w stosunku do osób trzecich, tak jak gdyby decyzja podjęta była bezpośrednio przez ustawowo właściwy organ. Dlatego też Sąd postanowił stwierdzić nieważność uchwały w punkcie I rozdziału III. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz – Frymus za nieobecnego Sędziego /-/ E. Makosz-Frymus ja