IV SA/Po 909/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. i R. M. na decyzję Wojewody z dnia 2 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę w całości. Starosta P., działając jako organ wyznaczony przez Wojewodę (postanowienie z dnia 23 luty 2006 roku), decyzją z dnia 21 grudnia 2023 roku (Nr [...]), na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140, art. 142 oraz art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił J. P. oraz R. M. zwrotu nieruchomości położonej w P., w rejonie ulicy [...], [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy 06 działka nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., zgodnie z zaświadczeniem z dnia 20 października 1964 roku nr [...] o lokalizacji szczegółowej, aktem notarialnym z dnia 28 kwietnia 1965 roku, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nabyło od E. B. i K. G., nieruchomości położone w P. przy ul. [...] i ul. [...], objęte księgą wieczystą KW nr [...] – dawniej P. tom I wykaz 14 (w tym parcelę nr [...] o powierzchni 1857m˛), pod budowę osiedla mieszkaniowego – Dyrekcji B. . W ocenie organu, umowa sprzedaży, dokumenty archiwalne związane z realizacją/budową osiedla mieszkaniowego, projekty zagospodarowania terenu osiedla, dokumentacja techniczna, a także oględziny działki ewidencyjnej nr [...] przeprowadzone w dniu 25 lipca 2023 roku, potwierdzają, iż nieruchomość została nabyta na cele budownictwa mieszkaniowego i stanowi część osiedla mieszkaniowego. Mają na uwadze powyższe organ uznał, że brak jest przesłanek do zwrotu działki ewidencyjnej [...] (część działki nr [...] objęta dawną parcelą [...]). Starosta wyjaśnił, że budowa osiedla mieszkaniowego nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących w tym ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny zieleni osiedlowej. W przypadku inwestycji złożonych jak budowa osiedli mieszkaniowych cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem. Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 2 października 2024 roku (znak: [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu pierwszej instancji. W odniesieniu do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że Skarb Państwa nabył nieruchomość objętą postępowaniem na cele mieszkaniowe. Cel ten został zrealizowany poprzez wybudowanie osiedla mieszkalnego. Ze znajdujących się w aktach protokołów oględzin wynika, że teren objęty postępowaniem znajduje się na obszarze tzw. Osiedla [...]. Stanowi on teren niezabudowany, częściowo teren zielony, a częściowo teren użytkowany jako dojazd i dojście piesze, co wpisuje się w koncepcję zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia 17 października 2024 roku, na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., Wojewoda sprostował oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonej decyzji, w ten sposób, że wyrażenie "(...) po rozpoznaniu odwołania Miasta P. od decyzji Starosty P. z 21 grudnia 2023 r. znak [...]" zastąpił zapisem "(...) po rozpoznaniu odwołania J. P. i R. M. od decyzji Starosty P. z 21 grudnia 2023 r. znak [...]". J. P. oraz R. M., pismem z dnia 4 listopada 2024 roku, skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądali uchylenia decyzji Wojewody z dnia 2 października 2024 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. , a także orzeczenia zwrotu na rzecz skarżących nieruchomości, tj. działki nr [...] stanowiącej własność Miasta P. , ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W ocenie skarżących decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez: - przyjęcie, że nieruchomość stanowi infrastrukturę osiedla, - brak wyjaśnienia jakie zagospodarowanie przyjmowane było na etapie wywłaszczenia tego terenu, a i tak uznanie, że działka stanowi infrastrukturę osiedla, - całkowite pominięcie, że część działki nr [...] jest wydzierżawiana osobom prywatnym, - ignorowanie faktu, że działka nie pozostaje w zarządzie Spółdzielni, ani jakiegokolwiek innego podmiotu, jest dziko zarośnięta, a ubita ścieżka jest dziko wydeptaną, - całkowite pominięcie ustaleń dotyczących pobudowania linii kablowej E. , przyłącza gazu niskiego ciśnienia oraz części sieci ciepłowniczej w kontekście celu ich pobudowania i tego jakie są punkty odbioru; 2) art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że działka nr [...] została wykorzystana na cel określony w podstawie prawnej wywłaszczenia w sytuacji, kiedy nie została ona na ten cel wykorzystana; 3) art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nie została ziszczona podstawa do zwrotu działki nr [...], w sytuacji gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bo pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu i pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, i nawet do chwili obecnej. W ocenie skarżący organy błędnie przyjmują, że został zrealizowany cel wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] będącej własnością Miasta P. . Działka nr [...] to teren niezabudowany i niezagospodarowany. Część działki została oddana w najem państwu P. oraz A. W.. W części działki znajduje się linia kablowa E. , przyłącze gazu niskiego ciśnienia (pobudowane po 2001 roku) oraz część sieci ciepłowniczej (pobudowana w 1996 roku). Na spornej działce nie ma dróg i oświetlenia. Efektem celowego zagospodarowania nie jest ścieżka wydeptana przez ludzi na nieużytku. Zarząd Z. nie wykonuje na działce żadnych nakładów i nie gospodaruje nią. Działka nie należy do zasobów D. Spółdzielni Mieszkaniowej. W oparciu o ustalenia ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 9 września 1966 roku nr [...] działka nr [...] przeznaczona została pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności z enklawami terenów wolnych. Działka położona była w jednostce bilansowej K, na rysunku planu oznaczonym symbolem K2MW. Ustalenia szczegółowe dla tej jednostki wskazują, że był to teren o powierzchni 7,5ha przeznaczony w planie perspektywicznym na rok 1980 pod mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej intensywności. W planie ogólnym Miasta P. zatwierdzonym przez Wojewodę P. w dniu 22 sierpnia 1975 roku, działka ewidencyjna nr [...] położona była w jednostce bilansowej d III, dla której podstawową funkcją był przemysł, a uzupełniającą mieszkalnictwo z przewagą funkcji mieszkalnictwa o niskiej intensywności. W ocenie skarżących analiza tych ustaleń dowodzi, że zaistniały podstawy do zwrotu działki nr [...]. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano konieczne jest wykazanie, iż dany obszar został zagospodarowany, jako przestrzeń miejska, osiedlowa. Nie można absolutnie uznać, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, jest częścią osiedla mieszkaniowego stanowiąc infrastrukturę towarzyszącą, zagospodarowaną, jako część tej infrastruktury. Realizacja celu zawsze musi być rozumiana jako celowe działanie mające realizować cel wywłaszczenia. Brak zagospodarowania terenu lub zagospodarowanie sprzeczne z celem wywłaszczenia nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości. Z taką sytuacją, braku zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia – budową osiedla mieszkaniowego, w ocenie skarżących, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Pojęcie infrastruktury towarzyszącej w kontekście żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy rozumieć wąsko. Inaczej prowadzi to do niezgodnego z Konstytucją sankcjonowania odebrania ziemi i utrzymania jej właścicielstwa Skarbu Państwa lub samorządu. Na spornej nieruchomości nie ma pobudowanych budynków, ale przechodzą tamtędy ludzie wydeptując ścieżki na nie pielęgnowanym nieużytku. Pod pojęciem infrastruktury mogą kryć się tylko i wyłącznie tereny, które zostały celowo zagospodarowane placami zabaw, oświetlonymi alejkami i są pielęgnowane, jako część tego osiedla. Nadużyciem jest przyjmowanie stanowiska, że infrastrukturę towarzyszącą stanowi kompletnie niezagospodarowany kawałek gruntu z wydeptaną na dziko ścieżką, który nie jest w niczyim zainteresowaniu i pielęgnowaniu. Działka nr [...] nie została wykorzystana na budowę infrastruktury osiedla, a celem wywłaszczenia była budowa osiedla. Działka w części, w której nie została oddana w dzierżawę, jest dziko porośnięta i nie stanowi żadnej infrastruktury osiedla. Gdyby stanowiła, to byłaby przedmiotem zainteresowania spółdzielni zarządzającej osiedlem. W ocenie skarżących skandaliczne jest wskazywanie, że punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretnie zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projekcie decyzji. Na brak zrealizowania celu wywłaszczenia wskazują także zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w dniu 22 sierpnia 1975 roku, w którym dla spornej działki jako funkcję podstawową przewidziano przemysł, a uzupełniającą mieszkalnictwo z przewagą funkcji mieszkalnictwa o niskiej intensywności. Wojewoda podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji skargi organ wyjaśnił, że ogólnym celem wywłaszczenia, zrealizowanym w postaci budowy osiedla [...], było budownictwo mieszkaniowe. Gdy cele wywłaszczenia określony jest ogólnikowo, nieprecyzyjnie lub w sposób bardzo generalny, to organ prowadzący postępowanie zwrotowe obowiązany jest ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia. Takie doprecyzowanie może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, opinie, pisma i inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne do uszczegółowienia celu wywłaszczenia. Dla oceny zbędność nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, tj. wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Dokumentem uszczegóławiającym cel wywłaszczenia jest koncepcyjny plan zagospodarowania terenu Osiedla [...] z lipca 1963 roku, z którego wynika, że na wywłaszczonym terenie miała znajdować się zieleń, ciągi piesze oraz fragment parkingu. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może świadczyć zagospodarowanie inne niż zabudowa, w tym pozostawienie terenów zielonych. Teren objęty postępowaniem znajduje się wewnątrz zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład Osiedla [...], pomiędzy wysokimi budynki wielorodzinnymi. Przestrzeń z częściowo urządzoną zielenią daje poczucie izolowania mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w mieście. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał żądania i argumentację skargi oraz zgłosił żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie pełnomocnika organ przy ustalaniu celu wywłaszczenia oparł się na dokumentacji oznaczającej przeznaczenie terenu, która powstała po dacie wywłaszczenia. Organ nie ustalił konkretnie co według dokumentów dokładnie miało powstać na spornej części działki [...]. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada treści art. 107 § 3 K.p.a. Organ pominął w swych rozważaniach aktualny stan zagospodarowania działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Z powyższych względów przyjmuje się, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do tego, aby wyrokiem rozstrzygać merytorycznie sprawę administracyjną, która na mocy regulacji ustawowej należy do zadań organów administracji publicznej i jest załatwiana aktem indywidualnym w postaci decyzji o zwrocie nieruchomości. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie stwierdził podstaw do tego, aby przyjąć stanowisko, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n."). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 roku o sygn. akt SK 39/15 stwierdził, że "Przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 stwierdził, że "Art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Oznacza to, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (wyrok NSA z 13.07.2023 r., I OSK 1419/20, LEX nr 3654756). Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że organy zaniechały podjęcia niezbędnych działań mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, który byłby niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia kontrolowanej sprawy, tj. podstaw do przyjęcia oceny o istotnym naruszeniu art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z przepisami art. 136 ust. 3-3b u.g.n., czy też przepisami art. 137 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 2 u.g.n. Analiza dowodów włączonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności kontrolowanej sprawy. M. M., w odpowiedzi na zawiadomienie o zamiarze sprzedaży części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P. położonej w P. przy ulicy [...] – [...] – [...] (oznaczona geodezyjnie obr. D. ark. 6 działka [...] pow. 1689m˛ Kw [...]), pismem z dnia 1 września 2005 roku, wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o zwrot nieruchomości – parceli [...] przymusowo oddanej Miastu P. przez jej matkę E. B. na podstawie umowy z dnia 28 kwietnia 1965 roku zawartej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Na potrzeby rozstrzygnięcia powyższego wniosku organy ustalił, że dawna parcela nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa od E. B. oraz K. G. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 23 kwietnia 1965 roku (akt notarialny Rep. [...]). Z treści § 2 umowy wynika, że nieruchomość została nabyta na cele budownictwa mieszkaniowego. Spadek po K. G. zd. P., zmarłej w dniu [...], nabyła w całości siostra - E. B.. Natomiast spadek po E. B., zmarłej w dniu [...], nabyli na podstawie ustawy wnukowie – R. M. oraz J. P. każdy w ˝ części, którzy wnioskami z dnia 20 marca 2006 roku zażądali zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem M. M.. Na podstawie dokumentów geodezyjnych organy ustaliły, że parcela nr [...] odpowiada obecnie częściom działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 06 obrębu D.. Na części wskazanych działek posadowione są fragmenty budynków wielorodzinnych nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] oraz nr [...] przy ulicy [...]. Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Miasta P. , prawomocną decyzją z dnia 16 marca 2023 roku (znak: [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty P. z dnia 16 listopada 2016 roku (znak: [...]), którym: - odmówiono zwrotu J. P. i R. M. nieruchomości stanowiących własność Miasta P. , położonych w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] część, nr [...] część i nr [...] część; - umorzono postępowanie o zwrot nieruchomości stanowiących własność Miasta P. , położonych w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] część oraz nr [...] część. Sprawa zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta P. położonej w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] została wydzielona do załatwienia w odrębnym postępowaniu administracyjnym (k. 1570 akt administracyjnych, graficzny obraz parceli nr [...] i części działki [...], która objęta jest postępowaniem zwrotowym). Organy wyczerpały własne możliwości dowodowe, a skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego, czy sądowego, nie zgłaszali własnych wniosków dowodowych. W toku postępowania administracyjnego organy pozyskały i włączyły do przekazanych sądowi akt administracyjnych następujący materiał dowodowy: - dokumentację archiwalną związaną z realizacją w latach 1962-1970 inwestycji w postaci budowy osiedla budownictwa mieszkaniowego – oszczędnego, tzw. Osiedla [...] w P. wraz mapami, na których biegły geodeta wykreślił wywłaszczoną nieruchomości (plan sytuacyjny dla południowej części Osiedla [...] służący do usytuowania oraz posadowienia budynków, koncepcyjny plan zagospodarowania terenu Osiedla [...] z lipca 1963 roku oraz realizacyjny plan zagospodarowania Osiedla [...] z 1965 roku); - dokumenty zasiedlania budynków wybudowanych w ramach Osiedla [...]; - protokoły przesłuchania świadków zamieszkałych na terenie objętym postępowaniem już w 1966 roku; - kopię umowy dzierżawy zawartą w dniu 4 października 1971 roku ze Spółdzielnią Inwalidów "[...]" w P.; - pismo Spółdzielni Inwalidów "[...]" w P. z dnia 21 grudnia 1995 roku zawierające informację o zakupie w dniu 30 grudnia 1971 roku od P. nr [...] baraku gospodarczego wykorzystywanego przy budowie osiedla mieszkaniowego; - kopię umowy dzierżawy części działki nr [...] zawartą ze Spółdzielnią [...] w P. z dnia 9 października 2002 roku, która została rozwiązana za porozumieniem stron w dniu 31 marca 2015 roku; - protokół oględzin nieruchomości z dnia 11 września 2015 roku; - protokół oględzin, wydruk ortofotomapy oraz dokumentację fotograficzną stanu zagospodarowania spornej działki z dnia 25 lipca 2023 roku; - pisemną informację, że część działki [...] została włączona ogrodzeniem do posesji ul. [...] (obręb D., ark. 06, działka nr [...]) na podstawie umowy dzierżawy; - pisemną informację i kopię umowy najmu zawartą z A. W. na część działki [...], teren o pow. 14m˛ przylegający do posesji ul. [...]; - pisemną informację i kopię umowy najmu zawartą z E. i M. P. na część działki [...], teren o pow. 16m˛ przyległy do posesji ul. [...]; - pisemną informację, że na części działki [...] znajduje się linia kablowa SN 15kV typu HAKFtA 3x120 relacji: MST-416-MST-386, która została pobudowana w 1965 roku; - pisemną informację, że na wskazanym w załączniku graficznym obszarze działki nr [...] zlokalizowane jest przyłącze gazu niskiego ciśnienia dn 90PE, które wybudowano w 2001 roku; - pisemną informację, że na mocy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. z dnia 9 września 1966 roku działka nr [...] przeznaczona była pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności z enklawami wolnych terenów, a ustalenia szczegółowe wskazywały, że teren o powierzchni 7,5ha przeznaczony został w planie perspektywicznym na rok 1980 pod mieszkalnictwo rodzinne wysokiej intensywności; - pisemną informację, że na mocy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. z dnia 22 sierpnia 1975, który stanowił integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P. zatwierdzonego uchwałą z dnia 21 października 1977 roku, działka nr [...] znajdowała się w jednostce bilansowej, dla której funkcją podstawową był przemysł, natomiast funkcją uzupełniającą mieszkalnictwo, co stanowiło tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa niskiej intensywności; - pisemną informację, że w elektronicznej bazie danych dla działki nr [...] odnaleziono: decyzję z 7 grudnia 1989 roku dotycząca zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę Z. przy ul [...]-[...], decyzję z 5 czerwca 2002 roku o udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza gazowego niskiego ciśnienia oraz decyzję z 27 lutego 2015 roku o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku barakowego; - kserokopię wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej przy ul. [...]; - kserokopię decyzji o lokalizacji szczegółowej z 20 października 1964 roku o numerze [...]; - pisemną informację oraz protokół przyjęcia do eksploatacji sieci cieplnej 2CP168/250, która została wybudowana w 1992 roku, a jej fragment zlokalizowany jest na działce nr [...]. Sąd nie ujawnił żadnych podstaw dla przyjęcia oceny o istotnym naruszeniu przepisu art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy włączony do akt administracyjnych jest kompletny. W aktach administracyjnych zobrazowany został ciąg zdarzeń począwszy od planów dotyczących budowy Osiedla [...], w tym planowanego sposobu zagospodarowania spornej działki, poprzez okoliczności dotyczące przejęcia własności parceli [...], a skończywszy na zmianach w stanie zagospodarowania spornej działki na przestrzeni lat oraz stanie jej zagospodarowania na dzień wydania zaskarżonych decyzji Analiza treści skargi, a także treści odwołania od decyzji organu I instancji, ujawnia jednoznacznie, że zarzuty skargi zostały zbudowane na ustaleniach faktycznych tożsamych z tymi przyjętymi przez organy administracji publicznej. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, pomiędzy stronami nie ma żadnych rozbieżności co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Strony zgodnie przyjmują, że teren objęty kontrolowanym postępowaniem (część działki nr [...] objęta dawną parcelą [...]) znajduje się na obszarze tzw. Osiedla [...]. Aktualnie jest to teren niezabudowany. W części wschodniej teren porośnięty jest zielenią niepielęgnowaną. W narożniku południowo-wschodnim znajduje się fragment chodnika pieszego utwardzonego kostką brukową. Przez część wschodnią działki nr [...] objętą dawną parcelą [...] przebiega nieutwardzona ścieżka piesza w kierunku wschód-zachód. Zachodnia część spornego terenu stanowi nieutwardzony dojazd, miejsca postojowe wzdłuż szczytowej ściany budynku przy ulicy [...]. W środkowej części, w rejonie końcówki chodnika na działce sąsiedniej, znajduje się niewielki fragment koszonego trawnika (około 5m˛). Wojewoda zgodnie z prawem uznał, że szczególne znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia mają umowa sprzedaży parceli [...] oraz dokumenty archiwalne ujawniające planowany sposób zagospodarowania terenów pod Osiedle [...], w tym terenów wywłaszczanej nieruchomości (parceli [...]). Dostrzegać należy, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (wyrok NSA z 26.01.2022 r., I OSK 468/19, LEX nr 3322832). Ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, w sytuacji gdy można ustalić cel wywłaszczenia w oparciu o ww. dokumenty (wyrok WSA w Gdańsku z 13.04.2022 r., II SA/Gd 540/21, LEX nr 3337681). Skarżone organy prawidłowo udokumentowały i odkodowały cel wywłaszczenia parceli [...]. Zgodnie z treścią § 2 umowy sprzedaży (akt notarialny Rep.[...]) "Prezydium Rady Narodowej miasta P. ubiega się o wywłaszczenie w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku opisanych w § 1 działek na cele budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 października 1964 roku nr [...] wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Prezydium Rady Narodowej miasta P. nr [...] - działki wyżej opisane przeznaczone są pod budowę osiedla mieszkaniowego - Dyrekcji B. ". Brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. W ocenie Sądu dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na długo przed wejściem w życie przepisów art. 137 ust. 1-2 u.g.n. Niewątpliwie przyjmować należy, że pobudowanie Osiedla [...] stanowi o realizacji celu wywłaszczenia opisanego jako "budownictwo mieszkaniowe" oraz "budowa osiedla mieszkaniowego - Dyrekcji B. ". Parcela nr [...] odpowiada obecnie częściom działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 06 obrębu D., na których posadowione są fragmenty budynków wielorodzinnych nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] oraz nr [...] przy ulicy [...]. Budynki pobudowane w ramach Osiedla [...] były zasiedlane od 1966 roku. W dniu 30 grudnia 1971 roku Spółdzielnia Inwalidów "[...]" w P. zakupiła, na potrzeby prowadzenia własnej działalności gospodarczej, barak wykorzystywany przy budowie wskazanego osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z zeznaniami świadków na spornym terenie do 1975 roku powstała zieleń urządzona. Przyjmuje się, że w sytuacji wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (wyrok NSA z 6.03.2013 r., I OSK 1879/11, LEX nr 1557067). Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jedną z podstawowych zasad państwa prawa (wyrok NSA z 25.05.2016 r., I OSK 1966/14, LEX nr 2082489). Niezależnie od powyższego organy trafnie przyjmują, że część działki nr [...] (dawniej parcela [...]) według aktualnego stanu jej zagospodarowania stanowi element tzw. Osiedla [...]. Aktualny stan zagospodarowania spornego terenu nie jest sprzeczny z koncepcją jego zagospodarowania z lipca 1963 roku, zgodnie z którą planowano, iż na spornym terenie powstanie zieleń, ciągi piesze oraz fragment parkingu. Dostrzegać należy, że realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych, jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla i służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców (wyrok NSA z 14.10.2024 r., I OSK 1229/21, LEX nr 3790778). W konsekwencji dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego. Zatem okoliczność, że jakiś teren stanowi spory obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję. Ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa osiedla mieszkaniowego jest dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (wyrok NSA z 26.06.2024 r., I OSK 1210/20, LEX nr 3759966 oraz powołane tam orzecznictwo). Materialnoprawnej wadliwości zaskarżonej decyzji nie dowodzi zarzut, iż części działki nr [...] są wydzierżawiane osobom prywatnym. Dostrzegać należy, że części wskazanej działki, które zostały oddane w najem lub dzierżawę nie były zlokalizowane w granicach parceli [...]. Analiza treści zawieranych umów nie daje podstawy do przyjmowania oceny, że umowy zostały zawarte w celach sprzecznych z celami wywłaszczenia. Dostrzegać ponadto należy, że obowiązki, o jakich mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., przestają ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi. W świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jednakże nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsza zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości nie oznacza, że istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia (wyrok NSA z 17.04.2023 r., I OSK 3378/19, LEX nr 3587851). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.