I OSK 1210/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 783/19 w sprawie ze skargi H. S. i K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr NWXIV.7581.3.9.2019 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz H. S. i K. S. kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/GI 783/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę H. S. i K. S. (dalej: Skarżące) na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) z 15 kwietnia 2019 r. nr N W X IV .7581.3.9.2019 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Aktem notarialnym z 16 września 1963 r. Rep. A nr 9585/63 Skarb Państwa reprezentowany przez Zarząd Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, [...] obręb [...], objętą księgą wieczystą nr [...], jako niezbędną pod budownictwo osiedlowe [...], zgodnie z przywołanym tam zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia 23 stycznia 1962 r. nr [...], wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Wnioskiem z 18 kwietnia 2011 r. Skarżące, jako spadkobierczynie poprzedniej właścicielki, wystąpiły do Prezydenta Miasta [...] o zwrot powyższej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2011 r. Wojewoda [...] wyznaczył do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta [...], bowiem część nieruchomości stanowi obecnie własność Gminy [...]. Organ I instancji decyzją z 30 marca 2015 r. orzekł o zwrocie części przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej po podziale jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha oraz odmówił zwrotu pozostałej części (wchodzącej obecnie w powierzchnie działek nr [...]). Na skutek odwołania Gminy, decyzją z 8 września 2015 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia kręgu stron (dzierżawców terenu) oraz wyjaśnienia jaki był cel nabycia nieruchomości i czy podjęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z 14 lutego 2019 r. orzekł o: 1) zatwierdzeniu podziału nieruchomości; 2) zwrocie na rzecz wnioskodawczyń po [...] części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 4058 m², nr [...] o pow. 540 m² i nr [...] o pow. 486 m² (łącznie 5084 m²), zapisane w księdze wieczystej jako własność Miasta [...]); 3) zobowiązaniu do zwrotu wnioskodawczyń zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł (po połowie); 4) odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości, obejmującej część obecnych działek nr [...], które zostały zajęte pod drogi publiczne i chodniki ([...]). W uzasadnieniu organ administracji podał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, położona jest poza granicami opracowania planu, będącego załącznikiem do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej, powołanego w umowie sprzedaży na rzec Skarbu Państwa. Brak też materiałów planistycznych, które obowiązywały na dzień wywłaszczenia. Natomiast nadesłane przez Gminę zdjęcie lotnicze z 1981 r. potwierdza, że teren był zagospodarowany jako zieleń. Taki stan jest zgodny z planem, ale będącym załącznikiem do innej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 47/69 z dnia 9 lipca 1969 r. dot. budowy osiedla [...], która to decyzja nie była jednak podstawą wywłaszczenia. Na potrzeby niniejszego postępowania naniesiono geodezyjnie przebieg granic pierwotnej działki (wywłaszczonej), co potwierdza jej położenie poza lokalizacją, przywołaną w akcie notarialnym. Stąd też zdaniem organu, brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. W konsekwencji, organ I instancji po przesłuchaniu świadków i przeprowadzeniu oględzin, stwierdził, że wywłaszczenie nastąpiło z przekroczeniem granic planu, co uzasadnia zwrot nieruchomości w obecnym stanie - poza częścią, zajętą pod chodniki i drogi publiczne. O rozliczeniach finansowych organ orzekł na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. W odwołaniu od decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."). Podniosła, że organ I instancji pominął jako nieistotne dokumenty archiwalne w postaci decyzji lokalizacji szczegółowej z 1969 r. Zdaniem Gminy, na części wywłaszczonej działki zrealizowano cel wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe i nie ma znaczenia, że nastąpiło to pod budowę osiedla [...] jako następnego etapu budowy miasta po uzyskaniu praw miejskich w 1963 r. Nie można zatem dzielić kolejnych etapów budowy, gdyż decyzje lokalizacyjne nakładały się na siebie w czasie. Należy też uwzględnić standard prawny z daty wywłaszczenia. Tymczasem zgodnie ustaleniami organu, przedmiotowy teren służył zaspokojeniu potrzeb społeczności okolicznych osiedli. Wcześniej był to teren zielony, dworzec autobusowy, a później targowisko. Realizacja celu budowy osiedla mieszkaniowego obejmuje zaś kompleksową infrastrukturę, potrzebną do jego prawidłowego funkcjonowania. Późniejsza zmiana korzystania z terenu, polegająca na przeniesieniu dworca autobusowego w inne miejsce i urządzenie targowiska miejskiego, bezsprzecznie służyła zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności i nie oznacza niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jest to bowiem teren w sąsiedztwie bloków mieszkalnych, czego organ I instancji nie uwzględnił. Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu w całości pkt I i II decyzji organu I instancji oraz pkt III w zakresie działki nr [...] oraz orzekł o odmowie zwrotu obecnych działek nr [...], zaś w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Po zacytowaniu treści art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., organ odwoławczy stwierdził bowiem, że wbrew stanowisku organu I instancji, w niniejszej sprawie ma zastosowanie przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie oceny niezbędności nieruchomości dla realizacji celów publicznych, należy dokonać przy uwzględnieniu ówczesnych realiów społeczno-gospodarczych. Niewątpliwie nabyta przez Skarb Państwa nieruchomość, znajdowała się poza obszarem planowanej inwestycji, przywołanej w akcie notarialnym. Jednakże w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z nieznaczną modyfikacją celu wywłaszczenia, gdyż niemal cała nieruchomość położona była w granicach kolejnej decyzji lokalizacyjnej sąsiadującego osiedla mieszkaniowego. Nieruchomość ta zgodnie z zeznaniami świadków, była wykorzystywana jako zaplecze budowy, następnie dworzec autobusowy, a później targowisko miejskie. Obecnie teren ten jest częściowo zagospodarowany pod zieleń osiedlową, a także pod targowisko. Zdaniem organu odwoławczego, przez pewien czas nieruchomość stanowiła wyłącznie tereny zielone i ciągi piesze. Dowodzą tego zdjęcia lotnicze z 1981 r. i rysunek planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do decyzji lokalizacyjnej z 1969 r., przewidujący urządzenie terenów zielonych. Stąd też organ odwoławczy doszedł do przekonania, że taki sposób zagospodarowania nabytej nieruchomości mieścił się w granicach celu wywłaszczenia. Aktualny sposób zagospodarowania i wykorzystywania jest zaś bez znaczenia. Zatem należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości w całości. Nie podlegają też zwrotowi nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniosły Skarżące. Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/GI 783/19 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu I instancji, w oparciu o należycie zebrany i prawidłowo oceniony materiał dowodowy trafnie organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji podał, że nie podlegają bowiem zwrotowi nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, co dotyczy części przedmiotowej nieruchomości, przeciętej tymi drogami. Pozostałe części nieruchomości zostały zaś zagospodarowane na cel, określony w umowie sprzedaży, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego. Niewątpliwie jest to teren położony przy drogach publicznych, na którym nigdy nie planowano budowy bloków mieszkaniowych. Jednak teren ten stanowił niezbędny element infrastruktury obu osiedli mieszkaniowych, realizowanych w kolejnych etapach na podstawie odrębnych decyzji o lokalizacji szczegółowej. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma istotnego prawnego znaczenia fakt, że w wyniku podjętego na użytek niniejszego postępowania geodezyjnego naniesienia granic pierwotnej wywłaszczonej działki, okazało się, że w istocie była ona położona poza lokalizacją, przywołaną w umowie sprzedaży. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że nastąpiło to na podstawie obecnie dostępnych technik. Na rysunku, stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej, widoczne jest przesunięcie położenia przedmiotowej działki. Rysunek ten obejmuje duży teren i nie wiadomo, czy chodzi o zwykłą niedokładność i jedynie orientacyjne naniesienie granic przedmiotowej nieruchomości, czy też wadę prawną samej umowy i jej zawarcie pod wpływem błędu. Jednak ocena ważności samej umowy nie jest możliwa w ramach niniejszego postępowania. Dalej Sąd I instancji podał, że w świetle zeznań świadków, których zeznania zacytował organ I instancji, przedmiotowa nieruchomość stanowiła zaplecze budowy osiedla [...]. Następnie teren ten uporządkowano. Wbrew twierdzeniom Skarżących, nie doszło jedynie do usunięcia gruzu i samoistnego porośnięcia roślinnością. Znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny, złożony przez Gminę dowodzi, że teren został wyrównany. Być może samoistnie porósł on trawą, ale zdjęcie lotnicze z 1981 r. (k. 340 akt I instancji), przedstawia teren zielony, poprzecinany drogami i alejkami. Jest też poza sporem, że przez jakiś okres teren ten był zajęty pod dworzec autobusowy. Pod koniec lat 80-tych ub. wieku urządzono tam targowisko miejskie, ale część nadal stanowi teren zieleni osiedlowej. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie organ administracyjny uznał zatem, że w każdym przypadku kolejne etapy zagospodarowania terenu służyły potrzebom mieszkańców obu osiedli mieszkaniowych i były funkcjonalnie związane z osiedlami. Budowa osiedla mieszkaniowego nigdy nie obejmuje samych bloków mieszkalnych. Na infrastrukturę osiedla składają się dojścia, dojazdy, tereny zielone, nawet nieurządzone, przystanki autobusowe, obiekty handlowe. Do infrastruktury osiedlowej należy też zaliczyć targowiska. Należy mieć bowiem na uwadze ówczesne realia społeczno-gospodarcze i ważną rolę, jaką pełniły targowiska jako wręcz niezbędne do zaspokojenia potrzeb bytowych mieszkańców. Istotne jest też, że cały ogromny obszar został dopiero przeznaczony pod budowę osiedli mieszkaniowych. Nie może też budzić wątpliwości, że decyzje lokalizacyjne były bardzo ogólne. Wywłaszczona nieruchomość już wówczas była przedzielona drogą. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, jest logiczne, że była przeznaczona pod zieleń i dojścia. Tymczasowa lokalizacja dworca autobusowego, który nie był przewidziany w decyzji lokalizacyjnej, potwierdza zagospodarowanie na potrzeby osiedli mieszkaniowych. Nie wszystkie obiekty towarzyszące blokom mieszkalnym musiały być przewidziane w decyzjach lokalizacyjnych. Z istoty decyzje te miały ówcześnie bardzo ogólny i orientacyjny charakter. Jednak w dacie złożenia wniosku o zwrot, przywłaszczona nieruchomość nie była nieużytkiem. Była zajęta pod zieleń osiedlową i częściowo pod targowisko miejskie. Nie może być mowy o jakościowej zmianie celu wywłaszczenia. Stąd też zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości zagospodarowana na cel wywłaszczenia, jeżeli jego realizacja nastąpiła nawet po upływie 10 lat od wywłaszczenia, lecz przed złożeniem wniosku o zwrot, co w niniejszej sprawie nastąpiło w 2011 r., czyli po 48 latach od wywłaszczenia. Dalej Sąd I instancji podał, że obecnie być może pojawiły się inne koncepcje zagospodarowania przedmiotowego terenu, ale kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny, czy zrealizowano cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Skarżące, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie, a to art.136 ust.1 u.g.n. oraz art.137 ust. 1 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, że: a) doszło do realizacji celów wywłaszczenia w wyniku realizacji na przedmiotowej nieruchomości innej inwestycji, tj. osiedla [...], której to inwestycji dotyczyła decyzja nr [...] z 1969 r., mimo że podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była inna decyzja; b) doszło do realizacji celów wywłaszczenia w wyniku wykorzystania przedmiotowej nieruchomości jako zaplecza budowy osiedli [...] i [...]; c) doszło do realizacji celów wywłaszczenia w wyniku urządzenia na części przedmiotowej nieruchomości targowiska, mimo że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, a urządzenie targowiska nie stanowi powstania zaplanowanej infrastruktury; d) doszło do realizacji celów wywłaszczenia w wyniku urządzenia na części przedmiotowej nieruchomości tymczasowego przystanku autobusowego; e) doszło do realizacji celów wywłaszczenia w wyniku samoistnego powstania na części przedmiotowej nieruchomości terenów zielonych i ścieżek/dróżek/przejść; f) nie uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną dla celów wywłaszczenia, mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna przy jednoczesnym braku realizacji celu wywłaszczenia. 2. przepisów prawa materialnego, a to art. 21 Konstytucji RP poprzez zbyt szerokie traktowanie oceny realizacji celu wywłaszczenia oraz zbyt szerokie dopuszczenie możliwości przesunięcia lokalizacji celu wywłaszczenia; 3. prawa materialnego poprzez zastosowanie do niniejszej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lutego 2014, sygnatura akt: P 38/11; 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżących w zakresie oceny wątpliwości odnośnie załącznika do decyzji o lokalizacji szczegółowej; 5. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów polegające na: a) błędnym uznaniu, że doszło do realizacji celów wywłaszczenia poprzez umiejscowienie na przedmiotowej nieruchomości targowiska i tłumaczenie tego ówczesnymi realiami społeczno-gospodarczymi; b) błędnym przyjęciu, że tereny zielone, drogi i przejścia na przedmiotowej nieruchomości w ogóle powstały jako planowany element infrastruktury osiedlowej; c) błędnym przyjęciu, że dworzec tymczasowy stanowił planowany element infrastruktury osiedlowej; d) pominięciu okoliczności, iż wywłaszczona nieruchomość położona jest poza granicami opracowania planu będącego załącznikiem do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr 1/62 z dnia 23.01.1962 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – Wydziału Urbanistyki i Architektury A.B.:II-lb/13/14/61 powołanej w umowie sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dnia 16.09.1963, mimo iż naniesienie granic pierwotnie wywłaszczonej działki na rysunek stanowiący załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej wykazało, że przedmiotowa nieruchomość jest położona poza granicami rysunku wskazującego granice planu inwestycji osiedle [...]. Wobec powyższego wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosły o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 120/20 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie do czasu wskazania następców prawnych uczestników postępowania T. B. i K. G. Postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 120/20 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z udziałem po stronie zmarłego uczestnika T B. jego następców prawnych H. B., R. B., K. B i B. K. oraz z udziałem po stronie zmarłej uczestniczki postępowania K. G. jej następców prawnych M. J., E. B., Z. G. i Z. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12, , wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Zarzut naruszenia przepisów postępowania z pkt 5 skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji na spornej nieruchomości. Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania z pkt 4 skargi kasacyjnej odnosi się do braku rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść Skarżących w zakresie oceny wątpliwości odnośnie załącznika do decyzji o lokalizacji szczegółowej. Sąd Wojewódzki przyjął, że sporna nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa reprezentowany przez Zarząd Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] na podstawie aktu notarialnego z 16 września 1963 r. Rep. A nr [...] Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako niezbędną pod budownictwo osiedlowe [...], zgodnie z przywołanym tam zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia 23 stycznia 1962 r. nr 1/62 A.B.II - 1 b/13/14/61, wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,6008 ha, k.m. 10, obręb [...], objętą księgą wieczystą nr [...] stanowiła wcześnie własność Pani G. M.. Sąd I instancji przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana jako zaplecze budowy osiedla [...] a następnie [...], później na dworzec autobusowy a ostatnio na targowisko miejskie oraz zieleń osiedlową. Uznał także, iż przez pewien czas nieruchomość stanowiła wyłącznie tereny zielone i ciągi piesze. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że taki sposób zagospodarowania nabytej nieruchomości mieścił się w granicach celu wywłaszczenia. W tym kontekście należy zauważyć, na co prawidłowo zwróciły uwagę Skarżące kasacyjnie, że o ile cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności ustalić w oparciu o treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, to ustalenie tego celu w okolicznościach danej sprawy jest możliwe również w oparciu o inne dokumenty. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1044/14, źródło CBOSA). Wojewoda, w zaskarżonej decyzji, wskazał, iż niewątpliwie nabyta przez Skarb Państwa nieruchomość, znajdowała się poza obszarem planowanej inwestycji, przywołanej w akcie notarialnym. Jednakże uznał, iż w niniejszej sprawie oceny niezbędności nieruchomości dla realizacji celów publicznych, należy dokonać przy uwzględnieniu ówczesnych realiów społeczno-gospodarczych. Organ a zanim Sąd I instancji uznały, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z nieznaczną modyfikacją celu wywłaszczenia, gdyż niemal cała nieruchomość położona była w granicach kolejnej decyzji lokalizacyjnej sąsiadującego osiedla mieszkaniowego. Jak słusznie zauważyły Skarżące kasacyjnie decyzja nr 47/69 Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w [...] odnośnie budowy osiedla [...] została bowiem wydana 6 lat po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i nie była podstawą do jej wywłaszczenia. Rozbieżność w zakresie tego, czy teren częściowo został zagospodarowany pod zieleń osiedlową, a także pod targowisko o tyle nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że celem wywłaszczenia nie była realizacja zieleni osiedlowej, czy targowiska bez jakiegokolwiek związku z inwestycją [...]. Zgromadzone w sprawie dokumenty a w szczególności zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 23 stycznia 1962 r. nie podważają treści aktu notarialnego z 16 września 1963 r. ale go uszczegóławiają. Uwzględnić przy tym należy, że organ dokonujący wywłaszczenia związany był planem szczegółowym. Fakt, że wymieniony dokument (zaświadczenie) obejmuje przedmiotową nieruchomość nie pozwala pominąć jej treści przy ustaleniu celu wywłaszczenia. W tej sytuacji cel wywłaszczenia należy określić nie poprzez odniesienie do całości inwestycji realizowanej na wielu działkach, ale do tego jej fragmentu który miał być realizowany na spornej działce, albowiem w okolicznościach sprawy można taki cel wyodrębnić. Nie zasadnie zatem organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji przyjęły, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...] a następnie osiedla [...] a przedmiotowa nieruchomości stanowiła zaplecze budowy tych osiedli. Nie ulega wątpliwości, że osiedle [...] na spornej nieruchomości nie mogło powstać, gdyż zarówno organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji wskazały, iż w wyniku podjętego na użytek niniejszego postępowania geodezyjnego naniesienia granic pierwotnej wywłaszczonej działki, okazało się, że w istocie była ona położona poza lokalizacją, przywołaną w umowie sprzedaży. Organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji zaprezentowały pogląd, zgodnie z którym w przypadku realizacji tak złożonej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego, realizowanej etapami w ciągu wielu lat, możliwa jest późniejsza modyfikacja pierwotnych założeń szczegółowych. Oznacza to, że możliwe jest wprowadzenie innych obiektów w miejsce pierwotnie zaplanowanego zagospodarowania, o ile pozostają one w funkcjonalnym związku z osiedlem jako celem wywłaszczenia. Stanowisko powyższe ma oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten podziela, jednak zauważa że nie ma to wpływu na wynik sprawy. Wbrew wywodom organu administracji publicznej oraz Sądu I instancji, cel wywłaszczenia nie został określony ogólnie – jako budowa osiedla mieszkaniowego – ale znacznie bardziej szczegółowo. Punktem odniesienia dla obszaru stanowiącego sporne działki nie jest bowiem cały kompleks osiedli mieszkaniowych, tylko jego ściśle wyodrębniona część, projektowana jako składający się z wielu elementów powiązanych funkcjonalnie kompleks osiedla [...]. W odniesieniu do tego fragmentu osiedla mieszkaniowego cel wywłaszczenia został na tyle skonkretyzowany w zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia 23 stycznia 1962 r., że nie sposób przyjąć jakoby dopuszczalna była jego modyfikacja, tym bardziej jeżeli modyfikacja taka miałaby polegać na pozostawieniu tego obszaru w stanie niezagospodarowanym. Prezentowana w orzecznictwie koncepcja modyfikacji celu wywłaszczenia opiera się bowiem na założeniu, że określone inwestycje uzupełniające lub wspomagające zasadniczą inwestycję realizującą cel wywłaszczenia stanowią element tego celu, przez co mieszczą się w jego realizacji i nie powodują zmiany jakościowej celu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2155/16 i powołane tam orzecznictwo, źródło CBOSA). Jak wynika z niezakwestionowanych w tym zakresie ustaleń faktycznych, nieruchomość początkowo pozostawała niezagospodarowana. Istotnie, w sprawie nie ustalono w jakiej konkretnej dacie rozpoczęto prace nad organizacją zieleni, jednak fakt niezagospodarowania nieruchomości nie jest w sprawie sporny. Nie można uznać, aby pozostawienie nieruchomości w stanie niezagospodarowanym stanowiło realizację "inwestycji" o charakterze uzupełniającym czy też wspomagającym realizację ustalonego celu wywłaszczenia, tj. budowy kompleksu osiedla [...]. Brak też jakiejkolwiek podstawy do przyjęcia, że w świetle założeń zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nieurządzony w żaden sposób nieużytek mógł stanowić element wspomnianego kompleksu. W odniesieniu do tego zagadnienia można jeszcze zauważyć, że modyfikacja celu wywłaszczenia odnosi się do zmian wprowadzanych w toku realizacji złożonych przedsięwzięć konstrukcyjno-budowlanych planów inwestycyjnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przeznaczenie spornej nieruchomości wynikało nie z dokumentacji inwestycyjnej, ale z zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia 23 stycznia 1962 r., dotyczącej przyszłego zagospodarowania spornej nieruchomości. Może to świadczyć o przekroczeniu przez Wojewodę granic swobodnej oceny dowodów, którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji. Ponadto należy wskazać, iż niezrealizowanie inwestycji o funkcji założonej w dokumentacji planistycznej może świadczyć natomiast o zbędności spornej nieruchomości z punktu widzenia celów jej wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1940/19, źródło CBOSA). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do błędu w ustaleniach faktycznych, albowiem organy administracji publicznej nieprawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia oraz fakt jego zrealizowania, co następnie nietrafnie zaakceptował Sąd I instancji. Oznacza to, że uzasadniony jest zarzut z pkt 5 skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść Skarżących w zakresie oceny wątpliwości odnośnie załącznika do decyzji o lokalizacji szczegółowej. Sąd I instancji wskazał, iż na rysunku, stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej, widoczne jest przesunięcie położenia przedmiotowej działki. Jednakże ze względu na fakt, iż rysunek ten obejmuje duży teren to WSA uznał, iż nie wiadomo, czy chodzi o zwykłą niedokładność i jedynie orientacyjne naniesienie granic przedmiotowej nieruchomości, czy też wadę prawną samej umowy i jej zawarcie pod wpływem błędu. Niewyjaśnienie wątpliwości odnośnie załącznika do decyzji o lokalizacji szczegółowej nie da precyzyjnej odpowiedzi, czy wywłaszczona nieruchomość znajdowała się poza granicami lokalizacji szczegółowej, przywołanej w umowie sprzedaży. Nie można podzielić stanowiska Wojewody, jakoby realizacja celu wywłaszczenia w dowolnym momencie przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości uniemożliwiała uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W szczególności należy podkreślić, że wniosku takiego nie można wyprowadzić z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 – na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stan zagospodarowania terenu objętego wnioskiem ma zatem znaczenie nie tylko na datę złożenia wniosku o zwrot, ale nadto realizacja celu wywłaszczenia musi nastąpić do 22 września 2004 r. Zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, nie jest dopuszczalne odnoszenie terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. do stanu faktycznego opisanego w tym przepisie, który zaistniał przed 22 września 2004 r. Tym samym zrealizowanie celu wywłaszczenia przed ww. datą wyklucza skuteczność ubiegania się o zwrot nieruchomości. Jednocześnie jednak termin ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 948-949 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1130/16 i powołane tam orzecznictwo oraz 15 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 582/20, źródło CBOSA). Skoro nabyta przez Skarb Państwa nieruchomość, znajdowała się poza obszarem planowanej inwestycji, przywołanej w akcie notarialnym, to zdaniem organu I instancji orzekającego w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego stanowiące podstawę kasacyjną może przybierać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane i stanowią osobne zarzuty. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (bądź nie odpowiada) stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego wskazała wyłącznie na naruszenie art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., nie precyzując czy naruszenia powyższych przepisów upatruje w ich błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu. Sposób sformułowania zarzutu dotyczy natomiast kwestii związanych z kwalifikacją prawną stanu faktycznego, podnosząc niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponieważ kwalifikacja prawna okoliczności faktycznych sprawy to kwestia zastosowania prawa materialnego, należy uznać że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Roszczenie o zwrot nieruchomości uregulowane art. 136 i art. 137 u.g.n. oparte jest bowiem na ustaleniu braku realizacji celu wywłaszczenia. Normatywnym warunkiem skutecznego dochodzenia tego roszczenia jest zatem ustalenie, czy zaistniały na nieruchomości wywłaszczonej stan faktyczny stanowi realizację celu wywłaszczenia wynikającego z aktu wywłaszczeniowego oraz z dokumentów przyjętych za podstawę ustalenia tego celu w chwili wydawania aktu o wywłaszczeniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko prawne wyrażone przez Sąd I instancji nie jest trafne. Skoro z treści aktu notarialnego i zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr 1/62 z dnia 23 stycznia1962 r. wynika, że nieruchomość została wywłaszczona na cel w postaci budownictwa mieszkaniowego w postaci osiedla [...], to nieuprawnionym jest potraktowanie kolejnej inwestycji w postaci budowy osiedla [...] - na podstawie decyzji nr 47/69 Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w [...] – jako kolejnego etapu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Nieuprawnione byłoby także twierdzenie, że każda inwestycja mieszkaniowa (w zakresie budownictwa wielorodzinnego) zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości w oparciu o dowolny akt administracyjny, stanowi realizację celów wywłaszczenia. Przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego. Zatem okoliczność, że jakiś teren stanowi spory obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję. Ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa osiedla mieszkaniowego jest dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2122/17, źródło CBOSA). W przedmiotowej sprawie chodzi o budowę wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz terenami zielonymi osiedla [...], a nie kolejnej inwestycji w postaci osiedla [...]. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów konstytucyjnych a mianowicie art. 21 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi wzorce konstytucyjne, które realizowane są następnie w ustawach, w tym przypadku w k.p.a. i u.g.n., których przepisy, jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny, zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak również przez orzekający wcześniej organ administracji - Wojewodę. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.