II GSK 1933/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 96/12 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Spółki z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. oddalił skargę C. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] września 2011 r. sygn. [...], Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył stronie skarżącej kary pieniężne w kwotach: 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (Lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym); 150 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego w okresie rozliczeniowym rozpoczętym 17 lutego 2011 r. o godzinie 06:01 – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (Lp. 10.4 lit. a) załącznika); 350 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego w okresie rozliczeniowym rozpoczętym 6 marca 2011 r. o godzinie 21:24 – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (150 zł) oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (1 x 200 zł) (lp. 10.4 lit. a) i b) załącznika); 100 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się 6 marca 2011 r. o godzinie 21:24 - o czas do jednej godziny (lp. 10.2 lit. a) załącznika); Po wniesieniu odwołania Dyrektor Izby Celnej we W., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L., nakładającej na stronę kary pieniężne za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowcy. Organ stwierdził, między innymi, że stosownie do art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, wniosek o udzielenie licencji powinien zawierać rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji. Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania (ust. 1). Jeżeli natomiast zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (ust. 2). Organ ponadto nie przychylił się do twierdzeń strony skarżącej dotyczących zgłoszenia przez nią przedmiotowego pojazdu do licencji, a korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. przyznał prymat wyjaśnieniom Biura d/s Transportu Międzynarodowego i uznał, że ta okoliczność została udowodniona. Nie wyrażając zgody na przesłuchanie świadka organ miał na względzie wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, a także fakt, że termin zakończenia niniejszej sprawy był już przedłużany. Organ także wskazał, że jego zdaniem skarżący nie może twierdzić, że nie wiedziała, iż kwestia zgłoszenia pojazdu do posiadanej licencji jest również przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. spółka C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, 8,10 §1, 61 § 4, 75 § 1, 76 § 1-3, 77 § 1 i 2, 78 § 1 i 2, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1-4, art. 92 ust. 1, 92a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2.09.2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (DZ. U. nr 145, poz. 1184 ze zm.). wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. oddalił skargę. Wskazał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie ponieważ wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej w skrócie przywoływanej jako "u.t.d.") oraz przepisów wykonawczych do tego aktu, tzn. § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (DZ. U. nr 145, poz. 1184 ze zm.), czy też unormowań prawa Unii Europejskiej, w tym przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE nr L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r.). Sąd nie dopatrzył się także naruszenia norm postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie procedury skutkowałoby koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. WSA wyjaśnił, że postanowienie o wszczęciu postępowania z dnia 30 czerwca 2011 r. określało tylko, że prowadzone jest w związku z wykonaniem przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o czasie pracy kierowców, jednakże w toku tego samego postępowania administracyjnego pierwszej instancji strona została powiadomiona (w końcowym fragmencie postanowienia z dnia 29 lipca 2011 r., wydanego na mocy art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a.), że z informacji uzyskanych z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu drogowego wynika, iż kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do licencji a postępowanie toczy się w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z unormowań kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika zakaz rozszerzenia przez organ pierwotnie ustalonych granic postępowania administracyjnego, organ winien jednak o tym poinformować strony postępowania, z którego to formalnego wymogu w rozpatrywanym przypadku się wywiązał. Ponadto WSA nie przyznał słuszności zarzutom wskazującym na uchybienia norm procesowych, tj. w szczególności artykułów 7, 8, 10 § 1, 61 § 4, 77 § 1 i 2 k.p.a.. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy zasadnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy wykazał niezgłoszenie do licencji przez stronę skarżącą kontrolowanego pojazdu, którym wykonywała transport drogowy Sąd podkreślił, że skoro ustawa wiąże dolegliwe skutki prawne z niedopełnieniem zgłoszenia pojazdu do licencji to rzeczą przewoźnika jest upewnienie się, czy jego pismo (wniosek wraz załącznikami stosownie do wymogów art. 8 u.t.d.) dotarło do adresata – właściwego organu, który udzielił koncesji. W przepisie art. 14 u.t.d. nie chodzi więc o sam fakt powoływania się przez przewoźnika, że dokonał zgłoszenia zmian (pojazdu do licencji), lecz o skuteczne zgłoszenie, przez co należy rozumieć wykazanie, że rzeczone pismo dotarło do organu. Okoliczność ta nie może być domniemywana. Zdaniem WSA organ, wnikliwie prowadził postępowanie wyjaśniające – z informacji Biura do spraw Transportu Międzynarodowego wynika, że zgłoszenie pojazdu nastąpiło, ale dopiero w dacie 29 sierpnia 2011 r , czyli po dniu kontroli pojazdu, która miała miejsce 10 marca 2011 r. Biuro to – jakkolwiek przyznało, że otrzymało przesyłkę poleconą o powoływanym przez stronę skarżącą numerze, jednakże nie zawierała ona żadnych dokumentów dotyczących zgłoszenia przez stronę skarżącą pojazdu do licencji. Natomiast strona skarżąca sama stwierdziła, że jej korespondencja jest wysyłana wraz z korespondencją posiadającej ten sam zarząd i siedzibę spółka F.. Wyjaśniono, że książka nadawcza nie stanowi dowodu doręczenia przesyłki adresatowi a ponadto kserokopia książki pocztowej spółki F. wskazuje wprawdzie nadanie listu poleconego do Biura w dacie 20 stycznia 2011 r., lecz w pozycji "uwagi" nie ma żadnego oznaczenia, że dotyczy spółki C., czy też informacji o zawartości tej przesyłki. Ponadto obowiązkiem strony było podjęcie działań w celu upewnienia się, czy jej wniosek rzeczywiście dotarł do adresata albowiem to na niej spoczywa obowiązek skutecznego zgłoszenia pojazdu do licencji. Sąd uznał, że skoro ustalenia co do stanu faktycznego sprawy zostały dokonane zgodnie z prawem, organ zasadnie przyjął spełnienie ustawowych przesłanek do nałożenia kary pieniężnej. a także, że w sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania art. przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła "C." sp. z o.o. z siedzibą w S.. Na podstawie art. 173 §1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: – obrazę art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] grudnia 2011 r. wydana w sprawie [...] utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] września 2011 r. w sprawie [...]. nakładającą na spółkę "C." karę pieniężną w kwocie 8.600 zł nie narusza art. 7, art. 8, art. 10 § 1,art. 61 § 4, art. 75 § 1, art. 76 §1-3, art. 77 §1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.); 2. Naruszenie prawa materialnego – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a k.p.a., a mianowicie: art. 74 ust. 1-4, art. 92 ust. 1, art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2.09.2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. nr 145, poz. 1184 ze zm.). W związku z tymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Konstrukcja sformułowanych podstaw kasacyjnych nie do końca odpowiada zaprezentowanym powyżej wskazaniom oraz orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnemu zapadłemu na gruncie art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje w swym orzecznictwie pogląd, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1053/10, LEX nr 1151234 oraz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 916/10, LEX nr 1165383). Zauważyć w tym miejscu jeszcze raz wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać lub w inny sposób korygować. Tym samym, tak niewłaściwie postawiony zarzut, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli legalności orzeczenia. Podnieść dalej trzeba, że stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd I instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297). Obowiązkiem kasatora jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto niezbędne też jest wskazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Zatem powołać należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a treść decyzji byłaby inna. Stwierdzić nie mniej jednak w stanie faktycznym sprawy należy, że postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie można było uznać za usprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. W sprawie spór związany jest z nałożeniem na skarżącą kasacyjnie Spółkę kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., wniosek o licencję zawiera rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych. W myśl zaś art. 14 ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Niedokonanie zmiany danych dotyczących pojazdu w zakreślonym terminie, którym dokonywany jest transport wiąże się z nałożeniem kary pieniężnej. W stanie faktycznym organy rozstrzygające sprawę uznały, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie dokonała zmiany danych – nie poinformowała o nowym pojeździe, którym wykonywała transport, zaakceptował to stanowisko Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych sprawy pogląd ten zasługuje na aprobatę. Zasadnie w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że argumentacja Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem przyjąć, że doszło do zgłoszenia zmiany, skoro przedmiotowa informacja nie dotarła do organu, a z książki nadawczej firmy "F.", także nie wynika, że wskazywany wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki znajdował się w przesyłce tej firmy. Nie ma w książce nadawczej żadnej informacji, z której wynikałoby, że przesyłką tą z dnia 20 stycznia 2011 r., była wysyłana jakakolwiek korespondencja Spółki "C.". Nie można w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobować twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki, w kontekście treści art. 93 ust. 7 u.t.d., że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których nie można było przewidzieć. W ocenie NSA, działanie z należytą starannością wymaga od przedsiębiorcy, w zakresie tak ważnych kwestii jak złożenie stosownego wniosku o zmianie danych, zagrożonego pokaźną sankcją w wysokości 8.000 zł, zadbania o doręczenie wniosku organowi poprzez jego nadanie na poczcie. Względnie, w przypadku nadania wniosku za pośrednictwem innego podmiotu, ustalenie, czy wniosek ten dotarł do adresata. Podkreślić w okolicznościach faktycznych sprawy należy, że zwyczajowo nie przesyła się tak ważnej korespondencji kierowanej do organu administracji – wywołującej poważne skutki dla wnioskodawcy – w przesyłce innego podmiotu. Wskazać też należy w zakresie twierdzeń Spółki odnośnie wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezgłoszenie zmiany danych organowi, że wszczęcie postępowania administracyjnego nie wymaga wydania postanowienia, czy jakiegokolwiek innego aktu. Wszczęcie postępowania może nastąpić poprzez dokonanie pierwszej czynności w postępowaniu administracyjnym. Także poszerzenie takiego postępowania, może nastąpić poprzez samo poinformowanie strony o danym fakcie, np. że pojazd nie został zgłoszony do licencji, a postępowanie toczy się w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Nie można zatem zaaprobować stanowiska Spółki o naruszeniu w tym zakresie przepisów prawa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowił w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.