IV SA/Po 915/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z [...] r. [...] /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska KP Dnia [...]lipca 2005 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wpłynął wniosek B. T. o przyznanie zasiłku celowego w formie biletu kredytowego na przejazd do Ł.. Do wniosku załączono zawiadomienie o terminie rozprawy w Sądzie Apelacyjnym w Ł, [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie z wniosku B. T. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o rentę z tytułu niezdolności do pracy w związku z chorobą zawodową. Rozprawa wyznaczona została na dzień 2 sierpnia 2005 r., a stawiennictwo określono jako nieobowiązkowe. Decyzją z dnia [...]r., [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. odmówił przyznania Wnioskodawcy biletu kredytowanego. W uzasadnieniu podano, że obecność na rozprawie jest nieobowiązkowa, co w ocenie organu uzasadnia odmowę przyznania biletu. Nadto wskazano, że wcześniej została Wnioskodawcy przyznana pomoc w formie biletów kredytowanych na przejazdy w dniach [...] maja i [...]czerwca 2005 r. Od decyzji odwołał się Wnioskodawca. Podniósł, że nie wie, jakimi przesłankami kierował się organ wydając kwestionowaną decyzję. Zarzucił dowolność w podejmowaniu decyzji, i wskazał, że wcześniej zapadały decyzje, w których organ udzielał mu takiej pomocy. Decyzją z dnia [...]r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że organ pomocy społecznej nie naruszył granic uznania administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2005 r. B.T. wniósł skargę do sądu administracyjnego. Ponownie zarzucił organowi pomocy społecznej dowolność i wskazał, że urzędnicy pozbawiają go prawa reprezentowania swoich interesów w postępowaniu przed Sądem Apelacyjnym w Ł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przyznanie biletu kredytowanego jest zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej) jedną z form pomocy niepieniężnej. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Zastosowane w przytoczonym przepisie słowo "może" niewątpliwie gwarantuje organom rozstrzygającym sprawy działanie w zakresie tzw. uznania administracyjnego. Jednakże, w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne korzystania z uznania administracyjnego w taki sposób, który zmierza do dowolności w ustaleniu następstw prawnych stwierdzonego stanu faktycznego. Korzystanie przez organ administracji publicznej z uznania administracyjnego musi bowiem uwzględniać realizację tych dyrektyw, które ustalają standardy postępowania w sprawie. W postępowaniu administracyjnym taką dyrektywą, podniesioną do rangi zasady ogólnej, jest zasada prawdy obiektywnej. Art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) stanowi bowiem, że organ administracji publicznej jest obowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta obowiązuje także w tych postępowaniach, w których organ administracji publicznej korzysta z przyznanej obowiązującymi przepisami prawa sfery uznania. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, LEX nr 47243: "W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa." Nadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX nr 79608, "Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela." W przedmiotowej sprawie ocena przebiegu postępowań zmierzających do wydania decyzji, a także samych decyzji, nie pozwala na ich utrzymanie w obrocie prawnym. Przypomnieć trzeba, że Skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy w formie biletu kredytowanego. W toku postępowania wyszło na jaw, iż wcześniej organ dwukrotnie takiej pomocy mu udzielił, co uznane zostało za przesłankę negatywną. Organ pomocy społecznej nie udzielił jednak w toku postępowania odpowiedzi na zasadnicze pytania. Jaki charakter miało wcześniejsze stawiennictwo Skarżącego w Sądzie Apelacyjnym w Ł. (obowiązkowy czy nieobowiązkowy)? Jakimi przesłankami kierował się organ uznając, że właśnie tym razem udzielenie pomocy nie jest zasadne? Na jakim etapie znajduje się postępowanie toczące się z wniosku Skarżącego przed Sądem Apelacyjnym w Ł? Czy środki finansowe posiadane przez organ na cele pomocy społecznej nie pozwalają na udzielenie pomocy Skarżącemu? Niewątpliwie więcej takich wątpliwości może ujawnić się w toku postępowania wyjaśniającego, które wnikliwe przeprowadzenie będzie obowiązkiem organu administracji publicznej. Wskazać także należy, że zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego ocenić należy jako wadliwe. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzje wydane w sprawie nie zawierają uzasadnienia prawnego, zaś z uzasadnień faktycznych nie można wywnioskować, jakimi przesłankami kierował się organ stwierdzając, że sama klauzula braku obowiązku stawiennictwa na rozprawie w Sądzie Apelacyjnym w Ł. oraz wcześniejsze dwukrotne udzielenie pomocy w formie finansowania przejazdu w wystarczający sposób uzasadnia odmowę pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2002 r., V SA 2036/01, LEX nr 82004, wskazał, że "Jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny." Konsekwencją przyjęcia prezentowanej wyżej koncepcji niewątpliwie jest również precyzyjne i wyczerpujące przedstawienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich przesłanek, które organ wziął pod rozwagę rozpatrując wniosek, takie bowiem działanie odpowiada wyrażonej w art. 11 kpa zasadzie przekonywania. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą wnikliwie rozpatrzyć wniosek Skarżącego, z zachowaniem wszelkich standardów kształtujących bieg postępowania wyjaśniającego, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7 i 11 kpa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska KP